近年来，美国政府持续加大对我国企业的管控力度，并以“国家安全”为由，将多家我国知名企业列入中国军工企业清单（以下简称“CMC清单”）或其他涉军制裁清单。近日，美国国防部更新了CMC清单，多家来自游戏与社交媒体、电池制造、医药健康、飞机制造、航海等领域的企业均因被指与我国军方有合作而被列入该清单。被列入清单后，企业将于2027年起被禁止与美国国防部进行交易；同时，CMC清单还对企业的商业声誉造成打击，影响企业股价，部分企业在被列入清单次日开盘时股价下跌达5%以上。
从过往CMC清单被列入企业的情况看，许多企业并未与军方合作的业务关联。因此，过往有许多清单内企业对这一措施表示反对，并采取法律应对措施，如禾赛科技、中微公司、大疆科技等均在美国提起诉讼、要求解除其CMC清单的限制。其中，既有成功移除的案例，也有诉讼失利的情况。尽管诉讼结果存在不确定性，中国企业仍能以打促谈，通过诉讼维权的方式向行政机构施压，以争取更有利的谈判条件和政策调整。通过这些案件，可以洞察美国政府制裁体系的运行逻辑，并为其他企业提供应对策略和参考路径。
本文将以过往典型案例为基础，探索企业从CMC清单中诉讼移除的可行路径，并提供系统性分析与建议。
2020年，在《2021财政年度国防授权法案》（NDAA）通过国会的过程中，美国总统特朗普发布了第13959号行政命令（E.O. 13959），建立了CCMC制裁计划。该制裁计划禁止美国个人交易由国防部指定并由财政部外国资产控制办公室（OFAC）列入CCMC清单的某些中国公司的公开交易证券。
CCMC清单旨在列出被认定由我国军方拥有或控制并从事商业服务、制造、生产或出口的企业。然而，该清单在实际执行中存在诸多问题，主要包括：
-
缺乏针对性、定义过于宽泛，导致一些与军事用途无直接关联的企业被误列入，如小米公司、箩筐技术等；
-
程序不透明，美国政府在将企业列入清单时，未能明确公开具体的证据和标准，且缺乏事先告知和听证程序，导致企业被列入清单的过程中没有得到充分的通知和申辩机会，违反正当程序原则；
-
长期未得到有效更新或执行，直到2020年才因国会压力开始频繁发布。
基于以上问题，2021年美国总统拜登上任后不久发布了第14032号行政命令（E.O. 14032），修订并取代了第13959号行政命令（E.O. 13959）。拜登的行政命令将CCMC清单更名为NS-CMIC清单，并将指定标准扩展至包括涉及监控技术的中国企业，同时将指定权交由财政部长。NS-CMIC清单识别在我国经济中从事国防或监控技术领域运营的企业及其母子公司。
根据NDAA第1260H条的法定要求制定的CMC清单，不同于美国国防部根据《1999财政年度国防授权法案》第1237条建立的CCMC清单。NDAA第1260H条在特朗普政府和拜登政府交接期间作为法律生效，要求国防部长“识别所有被认定为……直接或间接在美国运营的中国军工企业的实体”。
2023年12月22日生效的《2024财政年度国防授权法案》第805条规定了被列入CMC清单的后果（尽管生效日期有所延迟）：
-
第一个关键条款禁止国防部与清单上的实体签订、更新或延长商品、服务或技术采购合同；此条款将于2026年6月30日生效。
-
第二个关键条款禁止国防部与清单上的实体签订、更新或延长包含该实体生产或开发的商品或服务的采购合同；此条款将于2027年6月30日生效。
被列入CMC清单并不会直接带来任何限制。因此，该清单与NS-CMIC清单不同，后者禁止美国个人与被列入企业进行某些交易活动。然而，自CMC清单建立以来，国会议员曾引用该清单对列入企业及其部分子公司实施限制。例如，《2024财政年度国防授权法案》禁止国防部与清单上的公司或受其控制的任何实体签订、更新或延长采购商品、服务或技术的合同。
被列入CMC清单的企业通常采取诉讼而非行政救济来寻求移除，主要原因在于行政救济途径的缺乏以及诉讼所提供的程序性保障。
首先，美国国防部在发布和更新CMC清单时，未设立明确的行政申诉或救济程序。NDAA虽然要求国防部定期更新CMC清单，但对企业如何提出申诉或申请移除并未提供明确的渠道和标准。这导致企业无法通过行政内部程序直接申请移除，行政救济途径因此基本不可用。
其次，CMC清单的制定和更新具有高度政治性和主观性。国防部的决定往往受到美国政治环境和国家安全策略的影响，其认定标准（如“军民融合贡献者”）相对模糊，企业难以通过常规行政手段证明自己不符合这些条件。此外，即使企业提出异议，行政机构也可能不会主动重新审查这些政治性较强的决策，进一步限制了行政救济的可能性。
相比之下，通过诉讼可以获得更高的程序性保障。首先，企业可以在法院中主张其正当程序权利，例如质疑国防部是否违反了《行政程序法》（APA），如未给予通知或申辩机会等。其次，诉讼过程中，企业可以要求国防部提供相关证据，从而更好地反驳对其的不实指控。而在行政程序中，企业往往难以接触到这些关键材料。此外，法院对行政机关决定的司法审查，可以判断其是否存在任意性、程序性违规或缺乏事实依据的情况，为企业提供独立的救济途径。
此外，国防部的CMC清单通常受到来自美国国会或高层政府官员的政治压力。在这种背景下，行政机构往往更倾向于维持原有决定，而非通过行政救济途径解决问题。因此，诉讼成为企业对抗政治性制裁的重要工具，通过法院的司法独立性挑战不合理的行政决定。
最后，诉讼不仅可以实现清单移除，还能争取实际的经济救济和声誉恢复。被列入CMC清单通常会对企业的国际声誉、客户关系及经济活动造成严重损害，而行政救济即使存在，也难以有效解决这些问题。通过法院判决移除清单，企业可以恢复声誉并重建商业合作关系。
综上所述，由于行政救济途径的缺乏、决策的政治性以及诉讼的程序保障性，企业被列入CMC清单后必须依靠诉讼寻求移除。这一过程虽然复杂且耗时，但通过法院的独立审查，企业有机会挑战不合理的行政决定，争取合法权益和商业恢复。
2021年初，美国国防部宣布将包括小米在内9家公司列入CCMC清单，要求美国投资人必须在行政令出台后365天内完全剥离这些企业的证券。
小米在美国哥伦比亚特区联邦法院提起诉讼，起诉美国国防部将小米指定CCMC清单企业的行为“非法和违宪”，并申请申请临时禁令（preliminary injunction）以阻断行政令的生效。法院作出初步判决向小米颁发临时禁令，暂停将小米列入CCMC清单的行政令，解除美国投资者购买及持有小米证券的限制。该临时禁令立即生效。初步判决发布后，美国国防部表示愿意与小米和解。2021年5月，美国哥伦比亚特区联邦法院做出最终判决，美国国防部正式撤销了美国投资者购买或持有小米证券的全部限制。
美国政府在小米诉美国国防部一案后，将CCMC清单修订为NS-CMIC清单，并重新发布了更完善的CMC清单以避免CCMC清单的法律漏洞与诉讼风险。但是，小米仍为中国企业寻求从美国涉军制裁清单移除中提供了重要经验，CMC清单中的企业在小米案后多次提起诉讼、试图通过诉讼途径解除清单的限制。本文对几家被列入CCMC清单、CMC清单的企业诉讼情况进行汇总，具体如下：
与先前的CCMC清单类似，CMC清单企业可以将美国国防部作为被告提起诉讼。美国国防部是美国政府行政部门的一个部门，根据《美国法典》第5编第551(1)条的定义属于行政机构。国防部负责根据《2021财政年度国防授权法案》第1260H条中的指定标准，发布并维护CMC清单。同时，CMC清单企业还可以起诉美国国防部部长以及相关的助理部长，国防部部长负责监督国防部的各项职能、包括维护CMC清单，助理部长管理CMC清单中实体的指定及移除流程。
但是，美国财政部与CMC清单并无关联，故被列入CMC清单的企业不再被允许起诉美国财政部。第13959号行政命令要求国防部长在将企业列入CCMC清单之前，与财政部长进行协商，还授权财政部长制定执行该命令的规则和法规。CMC清单取消了这一要求，仅规定国防部长识别所有被认定为直接或间接在美国运营的我国军工企业的实体，并禁止国防部与清单上的实体签订、更新或延长商品、服务或技术采购合同，禁止国防部与清单上的实体签订、更新或延长包含该实体生产或开发的商品或服务的采购合同。这也表明，不同于CCMC清单与后续的NS-CMIC清单，CMC清单企业无法通过向美国财政部OFAC提起行政申请（petition）的途径从清单上移除。
哥伦比亚特区联邦法院（United States District Court for the District of Columbia）对CMC清单的诉讼案件享有管辖权。
根据《美国法典》第28编第1331条（联邦问题管辖权），联邦法院对涉及联邦法律的案件具有管辖权（jurisdiction）。这类案件通常涉及联邦机构或官员，或者由联邦法律（如《行政程序法》（Administrative Procedure Act，以下简称“APA”）或《宣告性判决法》（Declaratory Judgment Act）授权起诉，原告可能基于APA提起诉讼、指控国防部的行政行为不合法或超越权限，或者原告根据《宣告性判决法》请求宣告被告行为的合法性。
管辖地（venue）是指案件应在哪个具体法院提起。当被告是美国政府机构或以官方身份行事的联邦官员时，以下任一地点都可以作为管辖地：
-
被告所在的司法辖区：国防部总部设在哥伦比亚特区，因此可以在该地提起诉讼。
-
诉讼争议事件发生地：如果与诉讼相关的事件（如某项行政决定）发生在哥伦比亚特区，则该地也具有适当的管辖地。
-
原告居住地：如果原告居住地为哥伦比亚特区，则符合管辖地要求。
国防部是联邦行政部门的一部分，其总部位于五角大楼（虽然地理位置接近弗吉尼亚州，但其法律责任和行政管理中心在哥伦比亚特区）。由于诉讼针对国防部的决策和行政行为，哥伦比亚特区联邦法院作为国防部所在地，可以作为合理的管辖地。
针对企业被列入美国国防部CMC清单事项，提起诉讼的目标是证明该决定缺乏法律和事实依据，违反美国相关法律及程序规定，要求将企业从CMC清单中移除。通过分析小米、大疆、禾赛、中微等公司的案件，以下是CMC清单诉讼的具体思路，涵盖企业的实际经营情况、合规措施、程序性问题及由此产生的损害等：
-
企业主要从事合法的商业活动，与我国军工产业无任何直接或间接的关联。
-
企业的产品和服务专注于民用和商业市场，未参与或支持任何军事活动。
-
例证：企业的主营业务、客户群体以及市场定位均面向国际民用市场，与我国军方无业务或合同往来。
-
企业在美国境内无运营，或其在美国的经营活动完全合法，未违反任何美国法律法规。
-
如企业有经营活动，则与军事相关的使用场景无任何关联，产品主要服务于合法的商业用途。
-
2024年12月23日签署的《2025财年国防授权法案》第1346条对NDAA第1260H条作出修订，明确了“在美国运营”的含义，将“直接或间接在美国运营”的定义扩大至在美国没有实体存在的企业。
-
企业产品不具备战斗或军事功能，亦未设计用于任何军事用途。
-
企业对其分销商和客户实施严格的使用限制，禁止将产品用于任何军事相关活动。
-
企业已建立完善的合规管理体系，确保符合美国和其他国家的法律法规。
-
企业通过自动筛查和内部控制，严格执行对受制裁实体或国家的业务限制。
-
企业已明确禁止与任何可能将产品用于军事用途的客户合作。
-
例证：企业在过去已暂停向特定地区（如俄罗斯、乌克兰）销售产品，以防止产品被改装用于军事用途。
-
企业为独立的私人企业，不受我国政府或军方的控制或实质影响。
-
企业的股东结构、公司治理和决策机制均表明其不受任何政府机构的实际支配。
-
反驳：国防部对“关联性”的定义过于宽泛，仅基于企业的中国背景或地理位置，即将其指定为CMC清单企业，这种解读过于简单化且缺乏事实依据。
-
国防部在将企业列入CMC清单前，未履行APA规定的通知义务，亦未给予企业合理的陈述机会。
-
国防部未提供任何实质性证据支持该决定，其分析缺乏深度，仅简单重复法律语言。
-
该程序性缺陷导致企业无法有效回应指控，违反了正当程序权利。
-
国防部在CMC清单的管理和更新中存在标准不一致和任意性。例如，对相似的企业未采取同等标准，而对本企业采取了不合理的偏见。
-
例证：在此前的案件中（如小米案和箩筐案），法院已认定国防部的分析存在严重缺陷，其决定是武断的、不合理的。
8.企业因被列入清单遭受的严重、不可弥补、迫在眉睫的损害
-
被列入清单直接导致企业声誉受损，并在国际市场上遭受污名化效应。
-
对企业造成严重经济损失，销售额下降、客户流失、商业合作中断。
-
失去分销渠道，导致企业整体收入和客户群受到毁灭性打击。
-
作为初创企业还可能面临存续风险，企业的生存依赖于销售收入，无法承受因销售下降导致的大幅收入波动。
-
需要注意的是，目前被列入CMC清单并不会直接带来任何限制，2027年后才会被禁止与美国国防部交易，所以企业可能难以在起诉中阐明对企业的危害已达到严重、不可弥补、迫在眉睫的程度。
-
国防部未能证明企业是“军民融合贡献者”或符合CMC清单的指定条件。
-
国会在第1260H条中对“军民融合贡献者”的定义强调具体的军事贡献，国防部却将该定义扩大至任何与我国相关的商业企业。这一扩大化解释偏离了国会意图。
-
引用法理：在此前案件中，法院明确指出，企业需被证明与我国军方或国防工业有直接且显著的关联，而非仅因模糊的“关联性”而被列入。
1.国防部的决定程序性不合法，违反APA和正当程序原则。
2.决定缺乏事实依据，企业不符合“军民融合贡献者”或CMC清单的法定条件。
3.被列入清单对企业造成的实际损害是严重的、不可弥补的。
4.请求法院撤销国防部的决定，并将企业从CMC清单中移除，以恢复企业的正常经营及声誉。
企业从被列入CMC清单到通过诉讼被移除，所需时间通常在3到4个月之间。然而，具体时长可能因案件复杂性、法院审理速度以及原被告双方谈判情况而有所不同。对于其他被列入CMC清单的企业，及时提起诉讼并提供充分证据，可能有助于加快案件进程。
2021年，小米被列入CCMC清单后迅速提起诉讼。法院认为美国国防部的决定程序不合法，未提供充分事实依据，并违反了APA。最终，法院裁定小米胜诉，小米被成功移除清单。小米的案例是通过法院判决直接胜诉的成功案例，为类似企业提供了重要法律参考。
高云半导体被列入CCMC清单后提起诉讼。在诉讼过程中，美国国防部主动将高云移出清单，企业随后撤诉。虽然未通过法院判决直接胜诉，但通过诉讼施压达成了目标。
2024年1月，美国国防部将禾赛科技列入CMC清单。禾赛科技于2024年5月对美国国防部提起诉讼，要求将其从CMC清单中移除，认为该决定缺乏事实依据，且未给予公司申辩机会。2024年8月，美国国防部将禾赛科技从CMC清单中移除，然而随后又重新将其列入该清单。禾赛科技表示将继续推进对美国国防部的法律诉讼，捍卫公司的合法权益。
2024年1月31日，美国国防部根据NDAA第1260H条，将中微公司列入CMC清单。中微公司于2024年8月14日在美国哥伦比亚特区地方法院对美国国防部提起诉讼，要求撤销其被列入CMC清单的决定，认为该决定缺乏事实依据，且违反正当程序。2024年12月13日，美国国防部将中微公司从CMC清单中移除。
综上所述，CMC清单的诉讼成功难度较大，需注重证据和程序性缺陷的结合策略。在此基础上，企业可以结合自身情况，制定针对性的法律行动方案。同时，中国企业仍可以打促谈，通过诉讼维权的方式向行政机构施压，以争取更有利的谈判条件和政策调整。
王德昌，金诚同达律师事务所北京办公室合伙人；业务领域：境外投资、民商事诉讼、跨境争议解决
郑璐怿，金诚同达律师事务所北京办公室；业务领域：民商事诉讼、跨境争议解决
特别声明：以上文章仅代表作者本人观点，不代表北京金诚同达律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。
