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叙利亚需要债务重组，但这很困难

风险预警

2025-03-17

叙利亚需要债务重组，但这很困难。（BY Adnan Mazarei）

作者感谢 Lee Buchheit、Anna Gelpern 和 Sean Hagan 就重组的一些法律问题所进行的非常有益的讨论，以及感谢 Rabah Arezki、Tim Willems 和几位 PIIE 同事提供的有益评论。

叙利亚经济形势严峻。从 2011 年到2024 年，残酷的内战以总统巴沙尔·阿萨德政权的垮台而告终。该国实际上被分成了几个部分，每个部分由不同的叛乱组织管理。内战造成了 600 万难民和 700 多万国内流离失所者。能源和农业等基础设施遭到严重破坏。受国际制裁影响，叙利亚经济萎缩了一半以上。多年来，阿萨德政权一直得到其主要盟友伊朗和俄罗斯的军事和经济支持，导致其欠下大量外债。事实上，叙利亚的大部分外债可能都欠这两个国家。

看守政府目前面临着一项艰巨的任务：控制国家、重建叙利亚的政治和经济体系。它需要调动大量资源进行经济恢复和重建，而且无法偿还所有外债。债务重组可能是不可避免的。

但债务重组将非常艰难。它需要国际社会的广泛参与，就像萨达姆时代伊拉克债务重组时所做的那样。然而，由于地缘政治原因，很难获得国际政治支持。支持需要——这是理所当然的——新政府尊重妇女和少数民族的权利，并做出一些额外的承诺。如果新政府满足这些条件，国际社会就可以放松制裁，正式承认政府允许债务重组，并允许叙利亚从官方双边和多边渠道以及私人贷款机构获得融资。^[1]

然而，国际援助将因多种原因而变得复杂，尤其是叙利亚的大部分债务来自伊朗和俄罗斯。如果叙利亚用债务减免和新资源（包括国际货币基金组织 (IMF) 和世界银行的资金）来偿还伊朗和俄罗斯的债务，国际社会不太可能为其提供这些资源。美国新政府最近对俄罗斯的态度转变也将使国际援助变得复杂，这当然会影响如何处理欠俄罗斯的债务；目前尚不确定特朗普政府将对叙利亚施加多大压力，迫使其不要偿还俄罗斯的债务。

为什么需要重组？

叙利亚的实际 GDP 还不到内战前的一半，一半以上的人口沦为难民或境内流离失所者，贫困率大幅上升。管理不善和腐败侵蚀了人们对国家的信任。制裁使经济陷入瘫痪。

现在，必须改革治理，重建机构，建立国内外信任。流离失所的人口需要重新安置。公共服务需要恢复。一项大规模的重建计划正在等待实施；重建成本尚不清楚，但可能超过 2500 亿美元。政府通过税收和石油出口增加收入的能力非常有限，需要数年时间才能恢复（世界银行，2024 年）。^[2]

叙利亚的外债相对于其偿还能力而言很大。新政府表示，叙利亚欠债 200 亿至 230 亿美元。与世界银行报告的 2023 年 175 亿美元的 GDP 相比，这些债务数字很高。^[3]预计 2024 年和 2025 年的 GDP 数据会更低。大规模的债务重组和注销将难以避免。^[4]当然，虽然叙利亚的外债与其财力和需求相比很大，但相对于许多中低收入国家的外债，讨论的数额很小。

但重组将会很复杂

首先，叙利亚的外债数额尚不清楚。有报道称，叙利亚的外债数额可能远高于新政府公布的数额。例如，它可能面临伊朗和俄罗斯 300 亿至 500 亿美元的债务索赔。^[5]

其次，债权人的构成将使重组变得困难。大部分债务很可能是欠官方债务，主要是欠伊朗和俄罗斯的债务，用于军事目的或石油进口。商业债务可能规模较小，这可能使重组更容易；欠私人债权人的大笔债务会使其他国家的债务重组变得复杂和漫长。叙利亚债务人的构成（例如政府、中央银行、国有企业或商业组织）也需要确定，因为不同类型的债务在重组下可能需要区别对待。

第三，叙利亚可能不会同意偿还阿萨德时代的债务。这将与既定原则——国家继承原则——相抵触，根据这一原则，新政府必须承认阿萨德时代的债务是其自己的债务。然而，叙利亚可以声称阿萨德时代的债务是“可恶的债务”——即未经借款国人民同意或为他们的利益而欠下的债务。^[6]至少有一个叙利亚反对派组织，即叙利亚全国委员会，很久以前就表示，叙利亚将无义务偿还 2011 年 3 月 15 日之后欠下的债务（Cheng and Bento 2013）。虽然可以有力地论证阿萨德政权借入的至少一部分债务，特别是自内战开始以来的债务，是可恶的，但国际法尚未有一个公认的、可操作的框架来处理可恶的债务。使债务重组谈判复杂化的另一个因素是叙利亚向伊朗和俄罗斯索赔其在内战期间遭受的损失。

第四，鉴于叙利亚复杂的地缘政治，以及叙利亚欠伊朗和俄罗斯的债务占叙利亚债务的很大一部分，这一过程可能会非常痛苦。这将影响债务减免的类型（例如债务注销、延长期限和利率调整）。但如果这些资金用于偿还伊朗和俄罗斯的债务，国际社会将不愿意向叙利亚提供债务减免和融资。这一过程可能会旷日持久，充满争议，并有遭到叙利亚债权人诉讼的风险。如果需要考虑向国际货币基金组织贷款，国际货币基金组织也将就其贷款偿还拖欠政策的应用展开辩论。

关于发展路线的一些想法

2003 年萨达姆政权垮台后，伊拉克对萨达姆时代债务的重组对叙利亚有借鉴意义。萨达姆·侯赛因倒台后，美国认为伊拉克获得债务减免至关重要。伊拉克未偿还债务高达 1600 亿美元，占 GDP 的573%（Hinrichsen 2019）。未偿还金额和债务人类型（例如政府、国有企业或准国家借款人）存在不确定性。人们曾争论伊拉克的债务是否令人厌恶，但最终一致认为伊拉克不应走这条路。最终协议取决于政治考虑和重建伊拉克所需的资金。债务谈判与巴黎俱乐部和非巴黎俱乐部的官方债权人以及商业贷款人举行。^[7]在美国（以总统行政命令的形式）、联合国（通过安理会第 1483 号决议）和其他官方债权人的大力支持下，重组得以实现。有了这样的支持，伊拉克的外部资产和石油收入就免遭私人债权人的扣押，从而加速了重组（Buchheit 和 Gulati 2019，Gelpern 2005）。巴黎俱乐部的债权人同意分三期向伊拉克提供相当于债务面值80% 的债务减免。进行了几次审计，以确定伊拉克债务的规模和构成。国际货币基金组织通过编制债务可持续性分析来支持重组，该分析有助于确定伊拉克的债务偿还能力，从而表明需要大规模减免债务。

根据伊拉克的经验，以下步骤可以成为使叙利亚走上偿付能力道路的路线的要素。

首先，需要进行详细的债务协调工作，以确定叙利亚债务的规模、债权人构成和债务人构成。这项工作需要债务顾问或国际金融组织的技术支持，将有助于为国际货币基金组织准备债务可持续性分析铺平道路，以确定叙利亚的还款能力和所需的债务减免程度。

其次，如果官方双边和多边债权人提供的资源能让叙利亚偿还伊朗和俄罗斯的债务，他们不太可能同意减免债务和提供新的融资。任何债务重组都需要为欠这些国家的债务作出临时安排。当然，这在很大程度上取决于特朗普政府领导下美俄关系的改善，以及美国是否试图至少部分支持俄罗斯的主张。

第三，叙利亚新政府最好不要援引恶债理论。与伊拉克的情况一样，国际社会不太可能支持将恶债方法作为合适的框架。相反，叙利亚可能从一开始就选择使用更广泛认可的“战争债务”理论，放弃自 2011 年内战开始以来所产生的任何债务。^[8]在此日期之前产生的任何债务都将被承认和重组；在此日期之后产生的债务将被视为战争债务并被放弃。在叙利亚问题上援引该理论的困难在于，它必须适用于内战，而不是对外战争。另一种选择是叙利亚认为对伊朗和俄罗斯的债务应被视为赠款而不是贷款，从而允许其放弃这些义务。^[9]

第四，需要为债务谈判找到多边解决方案，或许可以在联合国的框架下。虽然巴黎俱乐部可以发挥其作为此类重组谈判论坛的传统作用，但巴黎俱乐部以外的债权国也需要参与其中。

结论

解决叙利亚债务重组问题当然不是叙利亚面临的最紧迫问题。严峻的人道主义和重建问题才是当务之急。但要想为叙利亚提供所需的资金，债务重组迟早是必须的。需要尽早为这种可能性做好准备。鉴于叙利亚地缘政治形势复杂，尤其是伊朗和俄罗斯的参与，以及俄罗斯和美国最近的和解，债务重组可能十分艰难。

剩下的就是更广泛的公共政策和法律问题——债务恶习。国际社会不太可能在短期内采用债务恶习作为治理框架。定义债务恶习并建立实施框架非常困难。也有人认为，执行债务恶习理论将削弱发展中国家进入资本市场的能力，从而提高借贷成本（Hagan 2006）。

有人提出了几种替代方法（Buchheit 等人，2007 年；Kremer 和Jayachandran，2002 年）。例如，国际社会可以建立类似制裁的安排，由指定机构确定某个政权是否为可恶政权，从而允许实施国际制裁，阻止该国政府向国外借款。但这些方法也有缺点。这些方法 (1) 有助于减少向私人贷款人借款，但无助于减少向官方债权人的借款；(2) 没有充分确定哪个机构将指定某个政权为可恶政权；(3) 未能确定避免政府操纵风险的方法，因为这些政府更愿意否认自己继承的债务。在这方面还需要做更多的工作，但叙利亚不太可能在短期内就框架达成一致。一个以联合国为基础的框架，接近伊拉克使用的框架，可能是最好的选择。