美国外资安全审查制度全面升级背景下中资企业赴美投资的挑战与法律应对

美国外资安全审查制度处于不断发展变化之中，对新兴市场国家和发展中国家产生较大影响。1988年美国国会通过《埃克森—弗洛里奥修正案》，首次确立在美并购投资的国家安全审查制度和流程；2007年的《外国投资与国家安全法》（FINSA）扩大了国家安全的具体范畴；2018年美国参众两院通过《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA），此次全面系统的修订，是美国外资安全审查制度十几年来最大规模的改革，2020年的《关于外国人在美国进行特定投资的规定》等条例（简称“实施条例”）和2022年的14083号行政命令均是在此基础上的更新。

2024年11月18日，美国财政部颁布了一项最终规则——《处罚条款、信息提供、风险缓解协议谈判及外国人某些投资和房地产交易程序》，旨在增强美国外国投资委员会（CFIUS）的审查程序，同时强化其在处罚和执行方面的权力。美国财政部称这项最终规则是自2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）实施以来，美国政府对CFIUS规定中的监管和执行条款进行的首次实质性更新。此次最终规则是在2024年4月公布的拟议规则基础上，结合公众反馈后进行修订的，于联邦公报发布后30天，即2024年12月6日正式生效。美国财政部CFIUS预计将更频繁地运用新的执法工具，提升其对国家安全威胁的应对能力，同时为外资交易提供更加清晰和可预测的监管框架。

最终规则中的主要变化包括以下六方面内容：

• 扩大信息要求范围
  CFIUS现被授权在更广泛的情境下要求交易方和其他相关人员提供必要的信息，特别是针对未主动向CFIUS提交申报的交易。这一变化有助于CFIUS更加全面地评估是否存在国家安全风险，以及相关交易是否属于必须申报的“覆盖交易”。
• 授权设定响应时间框架

  CFIUS常务主席（Staff Chair person）被赋予权力，可根据案件实际情况设定交易各方对风险缓解提案的响应时间框架。这一措施旨在确保交易审查和风险缓解谈判能够在法定期限内完成，从而提高CFIUS应对潜在国家安全风险的效率。
  

• 扩大民事处罚范围

  CFIUS将能够在更多情形下对虚假陈述或重大信息遗漏的行为实施民事处罚。这包括交易方在申报之外，或者在合规性监督与信息要求的响应过程中存在的不实或遗漏行为。
  

• 大幅提高罚款上限

  针对违反相关法律法规、缓解协议或命令的行为，CFIUS将最高罚款额度提高到500万美元，并引入新的方法计算针对缓解协议或命令违约行为的罚款。例如，罚款金额可以基于交易价值、交易方在美业务的价值，或其他可量化标准择高适用。这一调整意在增强处罚的威慑作用，确保各方履行合规义务。
  

• 扩大传票使用权限

  在评估未申报交易的国家安全风险时，CFIUS现可更灵活地运用传票权力，以获取必要信息。这一变化加强了CFIUS的调查能力，使其能够更有效地识别潜在风险。
  

• 延长复议请求时限

  最终规则延长了交易方提交罚款复议请求的时间，同时给予CFIUS更充裕的时间回应复议请求。在特殊情况下，双方可书面协议进一步延长时间。这一调整提高了程序的公平性，同时确保CFIUS能够审慎评估复议请求。

2025年2月21日，特朗普政府发布了一项名为“美国优先投资政策”（America First Investment Policy）的总统备忘录（以下简称“备忘录”）。备忘录要求相关联邦机构（包括国务院、财政部、国防部、商务部、美国贸易代表办公室等）的负责人调整外国投资政策，保护美国的经济和国家安全，并扩大了CFIUS的管辖权范围：

• 扩大针对中国投资的行业限制

  根据备忘录要求，美国外国投资委员会（CFIUS）的审查范围将突破现行制度对关键技术、关键基础设施及个人敏感数据的核心关注，进一步向医疗、农业、能源、原材料及其他战略行业延伸。这一调整标志着CFIUS管辖权的横向扩展，将国家安全审查的触角深入更多经济领域，形成跨行业全覆盖的监管格局。备忘录还意图扩大“新兴和基础”技术类别现有定义所涵盖的范围，扩大CFIUS的强制申报范围，使其能够根据技术发展动态调整监管重点。

• 扩大CFIUS对来自中国的绿地投资的管辖权

  备忘录首次明确将绿地投资（不并购当地已有业务，而是投资新建企业）纳入CFIUS审查框架，这是CFIUS审查制度从诞生之日就从未覆盖的领域。然而，其适用范围目前仍存在模糊性：这种扩张是一种全面扩张（所有赴美绿地投资都纳入CFIUS管辖范围），还是有限度的扩张（只有具体国家、特殊行业的绿地投资才纳入CFIUS管辖范围），最终界定仍有待后续法律法规的出台。

•  “第三国”风险

  备忘录强调，中国试图利用投资第三国投资基金来间接获取美国知识产权和技术。对这些“第三国风险”的审查是CFIUS多年一贯的审查特色，CFIUS将继续审查交易方与外国对手国家的直接和间接联系。这一点可能对在中国内地有重大投资的共同投资者以及与伊朗和其他外国对手有潜在联系的共同投资者产生巨大的审查影响。

• 农用地交易的管控

  目前，CFIUS的管辖权范围是包括涉及位于在美国特定机场、海港和军事设施周边房地产的交易的。此次备忘录又明确提及涉及农田的交易也要纳入CFIUS审查范围。在美国，不少企业用地按照规划目的是属于农用地的，虽然并未主要用在农业生产上。按照备忘录的指引，此后中国企业在美投资项目中，如收购或承租这样的土地，将受到CFIUS的管辖。尤其是，此前各州限制中国企业和个人获得不动产，常利用农地为切入点，联邦法规对此一直沉默。现在如果联邦层面立法明确限制中国投资农地，则必然会反过来鼓励美国各州，再掀起一轮限制中国企业和个人投资或持有不动产的浪潮。

• 人才与运营审查潜在规则

  备忘录还提及要通过CFIUS限制外国对手取得美国在人工智能等敏感技术领域的“人才与运营”。这可能衍生出新的审查要求：在交易审查阶段，投资者需向CFIUS披露在美招聘计划的具体岗位、人员国籍构成及技术资质；对于涉及核心技术的研发岗位，CFIUS可能要求设置雇佣限制条款（如禁止雇佣具有特定国家背景的科研人员）；甚至可能追溯审查企业现有员工的背景信息。此类规则若落地，将实质影响中资企业在美研发团队的组建与运营。

• CFIUS缓解措施协议实施方式的转变

  在以往的CFIUS审查中，CFIUS会允许某些外国投资者通过签署缓解协议而获得CFIUS批准，并在协议中明确合规要求。备忘录指出，应简化缓解协议，聚焦具体的、可执行的行动，避免无限期的、昂贵的合规义务，提高审批效率。

随着中美贸易持续摩擦及在科技领域竞争的较量，作为全球最早建立对外国投资实施安全审查制度的美国，通过规则修订不断收紧外资对美投资审查。最终规则和备忘录提升并巩固了CFIUS作为维护美国国家安全的“守门人”的角色。

未来中国企业在赴美投资、并购企业之时应当对照最终规则进行更审慎的评估，如果未能主动提交申报并获得CFIUS的批准，将会导致投资者面临安全审查导致的潜在撤资和罚款风险。以外资安全审查程序为线索，在落入外资安全审查框架前，中资企业应当与投资目的地使领馆保持信息沟通，对美国相关法律进行详尽研究。进而，考察自身是否符合美方的外资安全审查接收要求，或者通过内部架构调整提高自身的审查通过率，必要时可聘请行业专家提供方案。在外资安全审查进行时，中资企业应当积极履行义务，向东道国外资安全审查机构提供相关信息，避免因信息沟通不畅招致失败；同时，应对企业重要的科技人员、研发项目、旗舰产品等设置机密信息和敏感文件的加密分级保护，避免企业内部资料在外资安全审查过程中泄露隐私数据、商业机密，乃至影响我国的安全和经济利益。此外，中资企业应当警惕美方较长战线的外资安全审查步骤，每次资料递交后以及东道国外资安全审查机构信息披露后都应进行阶段性利益评估，在投资预估利益远小于通过审查所耗费的成本时，应果断申请撤回投资申报及时止损。

美国外资安全审查制度的全面升级，标志着其国家安全与经济竞争战略的深度绑定，通过扩大管辖权、强化执法权力、提高违规成本等方式，系统性遏制中资企业对美投资。从2024年《最终规则》到2025年《美国优先投资政策》，美国将CFIUS的审查范围从关键技术、基础设施延伸至医疗、农业、能源等战略行业，首次将绿地投资纳入审查框架，并加强对农用地交易、第三国间接投资及敏感技术领域人才雇佣的管控。这一系列制度升级不仅推高了中资企业的行业准入门槛，还导致投资成本激增与交易风险加剧，凸显了中资企业在美投资的脆弱性与不确定性。面对这一复杂局面，中资企业需以合规为基石，构建涵盖事前评估、事中应对与事后救济的全链条风控体系，灵活运用法律工具维护权益。在逆全球化与大国博弈交织的背景下，中资企业唯有兼顾风险防控与战略韧性，方能在美国日益收紧的审查环境中实现可持续发展，为全球化布局开辟新路径。

原标题：视点 | 李清华：美国外资安全审查制度全面升级背景下中资企业赴美投资的挑战与法律应对

来源：德和衡研究院、作者：李清华

编辑：农潇齐、庚禹涵

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