关于《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》的分析和观察

2024年11月19日,欧盟理事会最终通过了《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》(以下简称“条例”或“欧盟强迫劳动条例”)。在欧盟理事会主席和欧洲议会议长签字后,预计在今年圣诞节以前该条例将在欧盟官方公告上发布生效。
欧盟在强迫劳动方面的立法紧随美国,特别是美国的《维吾尔强迫劳动预防法案》(以下简称“美国强迫劳动法案”)。该条例将直接影响中国产品对于欧盟市场的准入,特别是被认为风险较高而成为优先执法领域的产品(例如已经被美国执法的产品),供应链涉及特定地区的产品(例如已经被美国针对的新疆地区),以及特定的公司(例如被美国列入实体清单的公司)。其实,强迫劳动是抓手,供应链管制才是本质。
一、立法背景和进程
二、强迫劳动的定义
欧盟强迫劳动条例对强迫劳动的定义依据国际劳工组织《强迫劳动公约》第2条,即“以任何惩罚相威胁,强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务”,又新增强调了儿童强迫劳动。[14]
关于强迫劳动的范围,欧盟强迫劳动条例修改了欧洲议会文本中的价值链概念,取而代之的是更为明确的供应链定义,即产品的所有上游,包括开采、收获、生产和制造等环节。[15]
欧盟强迫劳动条例特别规定了国家强迫劳动(forced labour imposed by state authorities)的定义,援引国际劳工组织《废除强迫劳动公约》第1条[16],但对国家强迫劳动定义进行了明确,即作为政治胁迫或教育、惩罚反对政治观点或意见的手段,促进经济发展的方法,作为劳动纪律的手段,惩罚参与罢工的手段,作为种族、社会、民族或宗教歧视的手段等等都属于国家政府强迫劳动。[17]
预计国家强迫劳动涉及的高风险产品或特定地区产品会被纳入欧委会高风险数据库,作为重点执法领域。[18] 欧盟强迫劳动条例规定,欧委会专门就国家强迫劳动出具详尽的尽职调查指导文件[19],国家强迫劳动是判断强迫劳动的规模和严重性的重要指标[20],甚至调查机关可以认定因国家强迫劳动阻碍了调查程序从而适用其他可获得事实。[21] 这些条款极其不利,可能在实践中被用于针对供应链和特定地区有关的产品,进而取得和美国强迫劳动法案同样的执法效果。
三、禁止强迫劳动产品在欧盟市场上流通、消费、使用及出口
四、如何执法
(一)主管机关及职责分配变化
欧盟强迫劳动条例对欧委会和成员国主管机关的职责管辖有了明确划分,即当强迫劳动的情形发生在欧盟境外的,由欧委会作为主导的调查机关,只有当强迫劳动情形发生在欧盟成员国境内的,才由该成员国的主管机关作为主导的调查机关(以下简称“调查机关”)。[25] 欧委会还负责颁布为执行该条例相关的指引文件,内容包含企业的尽职调查、消除和补偿强迫劳动情形的负面影响、调查机关的执法实践指南、海关执法实践指南等等。[26]
关于协调欧委会与各成员国主管机关执法的“反对强迫劳动产品欧盟联络网”(“Union Network Against Forced Labour Products”),欧盟强迫劳动条例规定了该联络网的职责,包括促进该条例的执法实践,指导适格的处罚措施,与欧委会及成员国的各政府机构展开合作,促进主管机关和海关、其他国家的执法机关和海关之间的人员交流和访问、培训活动和能力建设活动,协助欧委会与其他国家之间的协作,邀请欧盟成员国政府机构、专家、利害关系方、商界代表、国际组织、其他国家政府机构出席该联络网的定期会议。[27]
为打通海关信息系统和“反对强迫劳动产品欧盟联络网”之间的信息共享,要求设立内部信息连接系统。[28] 此外,欧盟强迫劳动条例还明确要设立专门的网站(Forced Labour Single Portal)方便社会各界了解执法机构、执法指引、高风险数据库、对中小企业的支持措施、举报窗口、调查和复议裁定结果和相关产品信息等等。[29]
通过在以上机构职责细化中强调与其他国家的执法机构的互动、人员交流等等,预计欧盟在未来的执法中很可能会借鉴乃至与其他国家的执法实践趋同,特别是美国强迫劳动执法。
(二)调查程序
欧盟强迫劳动条例在第14条细化了基于风险判断的执法标准,包括评估强迫劳动的程度,特别是否存在国家强迫劳动,强迫劳动产品的数量,被调查产品中涉及强迫劳动的比例等等。[30]
在具体的调查程序方面,欧盟强迫劳动条例规定调查程序分为两个阶段,初步调查阶段和正式调查程序。在初步调查阶段,调查机关可以要求经济经营者和供应商在30个工作日内提交信息以说明其识别、避免、减轻和停止其经营活动中以及供应链的强迫劳动风险以及补救措施的情况。调查机关会根据现有信息按客观、可核实的标准去合理怀疑相关产品是否为强迫劳动产品,包括:
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欧盟和成员国关于强迫劳动尽职调查的法律规定;
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欧委会颁布的指引文件;
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联合国、国际劳工组织、经合组织或其他相关国际组织的尽职调查准则或建议,特别是与存在系统和普遍强迫劳动做法的某些部门的地理区域、生产场所和经济活动有关的准则和建议;
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与供应链中的强迫劳动有关的任何其他有意义的尽职调查或其他信息;
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调查机关还会从其他利害关系方以及欧盟外交代表获取的相关印证信息。[31]
调查机关在收到被评估的经济经营者提交的信息后,有30个工作日来决定是否发起正式调查。如果有客观信息和充分理由相信存在强迫劳动的风险,调查机关也可以不要求经济经营者和供应商提交自证,直接做出决定启动正式调查。调查机关考虑被评估的经济经营者的尽职调查记录及补救措施后,如果认为不存在强迫劳动风险的现实可能性,将不会启动正式调查。如果决定启动相应的调查程序,调查机关要在3个工作日内告知被调查的经济经营者关于调查程序的基本信息,包括被调查的产品和启动调查的原因等。关于被调查产品的范围,既可以是产品本身,也可以是产品中的某些部分。该条例还明确了被调查主体应当提交的信息,包括完整的供应链地图,但重点考察对象是供应链上存在强迫劳动风险最大的主体。[32]
该条例明确正式调查中被调查主体提交信息的期限至少是30个工作日,最长是60个工作日。整个正式调查程序在9个月内完成。[33]
(三)信息收集和举证
欧盟强迫劳动条例没有规定类似美国强迫劳动法案中的举证责任倒置(rebuttal presumption),如果调查机关无法认定被调查产品存在强迫劳动的情形,则应停止调查。尽管如此,被调查主体的举证责任仍然很重。该条例规定,如果被调查主体无正当理由拒绝提供信息,无法在规定时间内提供信息,提供不完整信息阻碍调查程序,提供虚假信息,在调查的初步阶段或调查期间发现出现国家强迫劳动风险等情况阻碍调查的,调查机关可以根据其他可获得事实做出不利裁定。[34] 在特定情况下,调查机关还可以根据案件具体情况要求实地核查,当然对于第三国的实地核查需要当地政府的同意。[35] 结合该条例第20条(2)款(e)项,如果妨碍了调查,理论上无法实地核查可能也会是调查机构适用其他可获得事实的理由。
在整个调查中,调查机关可以要求被调查经济经营者提供各种信息证明不存在强迫劳动的情形,包括完整供应链地图在内的溯源信息等。调查机关要优先考虑最有可能发生强迫劳动风险的主体,考虑经济经营者的规模和经济资源、相关产品的数量以及涉嫌强迫劳动的规模,供应链的复杂程度等等。[36]
(四)裁定和执行
当调查机关认定产品存在强迫劳动,会裁定禁止强迫劳动产品在欧盟市场流通、消费、使用和出口,远程线上销售的产品被认定违反该条例的,明确该产品不得在线上展示、销售。对于货物中仅是部分可替换部件违反该条例的,可以只处置该部件,而非整个货物都要进行处置;待涉案部件被替换后,整个货物依然可以流通、出口。对于欧盟有战略意义的货物,该条例规定了一个例外。调查机关可以不要求立即处置货物,而是要求被调查主体先召回货物并在合理时间内消除强迫劳动的情形。待被调查主体在规定期限内消除了强迫劳动后,调查机关再启动复议程序。如果在合理期限内无法消除强迫劳动,调查机关才会要求处置该货物或其中的违法部件。
需要注意的是,不同供应链的同一种类产品被视为不同的产品。为了海关执法,需向海关提交相关产品的识别信息,诸如产品名称、类型、型号、批号、流水号以及供应链上各主体名称、联系方式、机构代码等等,以便和裁决中的产品信息以及供应链信息进行比对确认是否为执法对象。被调查主体有30个工作日执行裁定,易腐货物、动植物是10个工作日,该期限对中小企业可能会酌情调整。[37] 如果被调查主体未能在规定时间内执行裁定,主管机关有义务采取行动确保禁止强迫劳动产品在欧盟市场流通、消费、使用和出口,召回、处置、销毁相关产品(费用由被调查主体负担),并对相关企业进行处罚。[38] 处置措施包括将易腐烂的相关产品进行慈善或公益捐赠,将不易腐烂的相关产品回收利用,或将其依据欧盟成员国的国内法予以销毁处置。[39]
欧盟各成员国海关将根据调查机关做出的裁定,负责在欧盟边境识别和阻止强迫劳动产品的进出口。[40] 当海关发现疑似调查机关裁定的强迫劳动产品在欧盟边境进出口时,海关要暂停该货物的进出口并报告给主管机关或欧委会,请求其予以确认。[41] 主管机关或欧委会应当在4个工作日内(易变质的货物和动植物等特殊产品则为2个工作日内)予以答复准许或是拒绝放行,如4个工作日内主管机关或欧委会未指示拒绝放行的,海关则予以放行。[42] 海关放行不构成符合欧盟强迫劳动条例的证据,也就是说海关放行不构成在调查程序中的抗辩理由。海关拒绝放行的货物,会在海关信息系统内登记为强迫劳动产品不予放行,并由海关依据欧盟成员国的国内法予以销毁处置。[43]
(五)复议
欧盟强迫劳动条例规定,被调查主体可以随时提出申请复议。而调查机关则要在30个工作日内做出复议裁定。当经济经营者执行了调查机关的裁定,即停止流通和进出口、召回、销毁相关货物后,可以向主管机关或欧委会提交证据表明其消除了强迫劳动的情形,要求撤销相关裁定。[44]
五、后续程序和时间表
六、分析和观察

在措施和后果方面,欧盟强迫劳动条例要更加严厉,影响更大。一方面措施会要求召回和销毁所有在欧盟市场流通领域的产品,另一方面如果被认定为强迫劳动产品,从实际效果来说,被调查主体等于进入黑名单,会严重影响该主体在欧盟市场的所有产品销售。
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第一,欧委会负责的高风险数据库会针对特定地区、特定产业和产品,而高风险数据库的信息预计会非常依赖国际组织以及和其他国家执法机构的外部交流[46],不难想象美国执法确定的重点执法目标和实体清单会被该高风险数据库吸收。 -
第二,美国执法实践对产品完整供应链的要求是近乎苛刻的,不仅要确定进口产品上游各环节的供应商,而且只要其中一个供应商发生了变化,美国海关实践中都会认为这又是一条新供应链。欧盟强迫劳动条例中也有类似的关于完整供应链信息和相同供应链的要求。[47] -
第三,欧盟海关根据高风险数据库和调查机关的裁定在边境执法,这与美国实践中美国海关内部的高风险名单实践类似。 -
第四,欧盟强迫劳动条例虽然放弃了举证责任倒置的规定,但是给予调查机关根据可获得事实裁定的权利,也就是说,如果被调查主体无法提供被要求提供的信息和证据,那么调查机关可以做出不利的裁定。
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原标题:研究 | 强迫劳动是抓手,供应链管制才是本质:关于《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》的分析和观察
(来源:锦天城律师事务所)