前沿市场的主权债务重组：进展、问题和改革的可能性

Berneunion网站2024年7月15日文章：前沿市场的主权债务重组：进展、问题和改革的可能性。比利时国家银行的 Dennis Essers 和 Credendo ECA 的 Romanie Peters 讨论了提高主权债务重组进程的速度和质量的三个改革领域：透明度、锚定预期和债权人协调。

到目前为止，2024 年的前沿债务市场好于 2023 年。多个前沿经济体重返国际债券市场，债券收益率也从 2023 年秋季的峰值回落。今年 3 月，赞比亚与国际债券持有人达成最终协议，重组其三笔未偿还的欧洲债券--这距离赞比亚申请加入 G20 共同框架已过去三年多。6 月，加纳与其官方双边债权人就债务重组达成谅解备忘录，为积极与债券持有人集团接触铺平了道路。

然而，没有什么理由值得庆祝。根据最新的债务可持续性分析（DSAs），约有一半的低收入国家被认为极有可能或已经受到外债困扰。《共同框架》下的重组案例取得进展当然值得欢迎，但却迟迟未见进展。历史表明，拖延解决债务危机对债务人及其债权人来说都是代价高昂的。

我们认为有三个相互关联的关键改革领域可以提高主权债务重组进程的速度和质量。下面，我们将重点介绍每个领域目前正在采取的补救措施，并建议采取更多措施。

提高债务透明度

核对不完整和不准确的债务记录严重拖延了重组谈判。世界银行的《债务报告热图》显示，债务披露方面的差距依然普遍存在。为了克服这一问题，债务人的能力--包括人力资本和 IT 系统--正在通过技术援助慢慢建立起来，并通过国际货币基金组织和世界银行的贷款条件来鼓励更广泛的披露。最理想的情况是，债务人系统允许债权人进行实时输入和验证。

虽然大多数官方债权人已将经合组织《关于可持续贷款做法和官方支持的出口信贷的建议》 纳入其政策，但其他官方和商业债权人仍有余地加强其债权报告的细节，以与 20 国集团和其他指导方针保持一致。应避免新贷款和重组协议中的保密或秘密条款。

造成延误的另一个原因是债权人获取关键信息的渠道不同，而这些信息是他们与债务人进行债务重组谈判的基础，包括最新的债务可持续性评估和基本宏观经济参数。作为回应，国际货币基金组织已经强化了其员工准则，规定在重组过程中何时以及与谁共享哪些信息。提高官方债权人和商业债权人之间关于其债权拟议处理方式的前期透明度和信息共享也将有所帮助。

稳定债务人和债权人的预期

债务人和债权人--以及债权人之间--在债务重组的范围上争论不休，例如，对国有 企业所欠债务的处理、纳入国内债务的必要性、多边债权人的作用以及新债务被排除在重组 之外的确切截止日期等问题持有不同观点。

鉴于非巴黎俱乐部债权国如今在各国债务组合中所占的份额大大增加，将其纳入官方债务处理谈判是不可或缺的，但却使问题变得更加复杂。尤其是中国，拥有各种各样的债权机构，它们有自己的管理和内部程序，而且在更深层次的债务重组操作（除到期延期外）方面历史经验有限。

为了更好地确定债务人和债权人的预期，20 国集团考虑出版一份汇编，详细 说明共同框架的基本步骤和指示性时间安排。虽然迄今为止尚未达成一致，但各方似乎已就缩短未来官方债务重组关键阶段（从债务人申请国际货币基金组织方案到最终确定债务处理条款）之间的时间达成共识。自 2023 年 2 月以来，IMF、世界银行和 G20 主席国已在全球主权债务圆桌会议上召集了部分官方双边债权人、私人债权人代表和债务国政府，以便主要利益相关方就重组期限等技术问题达成更多共识。同时，债务重组案例应围绕高质量、现实的债务可持续性评估来制定。即将对国际货币基金组织和世界银行的低收入国家债务可持续性框架进行的审查提供了一个改进的机会。

加强债权人协调和负担分担

阻碍近期债务重组取得进展的其他因素包括确保非传统债权人为基金组织的方案审批提供融资保证，以及实现债权人之间更广泛的公平。债权人之间权益的一个关键症结是评估 "待遇可比性"（CoT）。这一原则确保私人债权人或任何非参与债权人的债权条件不会优于参与的官方双边债权人。事实上，赞比亚的官方债权人委员会拒绝了赞比亚债券持有人早先提出的两项建议，因为所提议的债务处理方法被认为不符合可比性原则。债券持有人抱怨说，不清楚在净现值（NPV）方面预期会有多少额外的减免。

国际货币基金组织（IMF）最近在其贷款政策中引入了额外的灵活性，目的是在有大的不合作的官方双边债权人的情况下向前推进，并更快地获得融资保证。要克服共同债务条件问题，一个明显的途径是官方债权人在评估共同债务条件时更精确地考虑不同的指标--净现值减免、名义偿债减免和被处理债权的延长期限--以及如何权衡这些指标。目前，巴黎俱乐部秘书处在这方面发挥着关键性的支持作用。

一个更雄心勃勃的建议是采取一种方法，即与官方和私人债权人的谈判将平行进行，而不是按顺序进行，而且每个债权人集团接受债务人提议的决定，将取决于其他债权人是否接受向其提出的提议。这些磋商可以由巴黎俱乐部秘书处、国际货币基金组织或者一个新的机构来推动。在这种形式下，特定债务国的官方债权人、债券持有人和其他商业债权人将在早期阶段召开会议，以消除根本分歧，并讨论他们各自可以接受的债务处理方式（在《债务协议》和《共同债务条约》规定的限制范围内）。实施这些改革可以大大加强和加快主权债务重组进程，使债务人和债权人都受益。

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