特朗普政府2.0时代下，解读232调查等美国主要贸易管制工具

（来源：中伦视界，作者：方建伟、董柯、耿佳）

2025年5月15日下午，中国商务部召开例行新闻发布会，新闻发言人何咏前表示，关于美方针对进口汽车、钢铝的232关税，以及对进口药品发起232调查，中方敦促美方，尽快停止232关税措施，通过平等对话，妥善解决各方关切。[1]在2024年美国总统大选中，特朗普再次当选并于2025年1月宣誓就任，标志着其第二任总统任期的开始。本文将其统称为“特朗普政府2.0时代”，以区别于其2017至2021年的首个任期，表明其在贸易政策上的延续性与强化趋势。结合特朗普政府2.0时代中美贸易冲突背景，本文以232调查为主线，介绍该类调查的法律依据、关键要素、调查程序，从而剖析232调查特点，并加入232调查与其它美国贸易管制工具叠加使用的情形，将301调查略作介绍，最后为以美国为主要出口目的国的外向型中国企业提供合规建议。

（一）法规依据

美国《1962年贸易扩展法》第232条（经修订后为19 U.S.C. 1862（c） ）和美国联邦法规汇编第15编第705部分（15 C.F.R. Part 705）对232调查做出了规定。该类调查旨在确定进口对美国国家安全的影响。调查可基于利害关系方的申请、任何部门或机构负责人的请求而启动，也可由美国商务部部长自行发起。美国总统在听取商务部调查意见后可以决定是否对有关产品进口采取措施，包括对被调查的相关产品征收关税或实施配额等。

（二）调查关键要素

1、从美国国家安全角度来说，232调查的关键要素包括：

• 现有产品的国内生产量；

• 未来产能需求；

• 为满足预期的国防需求所需的人力、原材料、生产设备、设施及其它物资；

• 增长需求，包括为满足这些需求而进行的投资、勘探和开发；及

• 其它任何相关因素。

2、从进口角度来说，232调查的关键要素包括：

• 美国国防及重要民用部门的需求；

• 美国国内产业为满足国防需求而增长的需求；

• 进口的数量、质量和可获得性；

• 外国竞争对美国国内重要产业经济福利的影响；

• 导致大量失业、政府收入减少、投资损失或专业技能及生产能力丧失的任何国内产品替代情况；及

• 与特定案例的独特情况相关的其它因素。

（三）232调查的一般实施流程

1、商务部调查与报告阶段（270天）

232调查经申请方书面请求或美国商务部部长自行发起后，美国商务部立即开展调查。同时，美国商务部部长将立即向美国国防部部长通知发起的该类调查，并与其就调查相关的方法与政策问题进行协商。在适当情况下，商务部可能会征询公众意见或举行听证会。调查开始后的270天内，美国商务部部长向美国总统提交调查报告，报告内容包括：

（1）调查发现；

（2）采取相应行动或不采取行动的建议。

最终报告的执行摘要将在《联邦公报》（Federal Register）发布，报告全文将公布于美国商务部工业和安全局（BIS）公开信息栏目中。

特别地，在紧急情况或有必要的情况下（例如出于国家安全利益的考虑），商务部可以对任一或全部开展调查程序进行调整或予以免除。（15 C.F.R. Part 705.9）

2、总统行动与通知阶段（90天+30天）

如果美国商务部调查发现涉调查进口商品可能损害美国国家安全，美国总统将有90天时间来决定：

（1）是否接受美国商务部的调查发现与建议；

（2）是否动用其法定权力采取相应行动，来“调整进口”。

相应行动可包括征收关税或设置配额（实施期不限），排除特定产品或国家等。

做出决定后，美国总统应当在30天内向国会提交书面声明，通知采取行动或不采取行动的情况与原因，并在《联邦公报》上公布其决定。如决定采取相应行动的，美国总统应在做出决定后的15天内实施相应行动。

特别地，如果总统所采取的行动是与外国就限制或禁止相关物品进口到美国进行谈判达成协议，而在此后180 天内未达成此类协议，或者已达成的协议未得到执行或未能有效消除对美国国家安全的威胁，那么总统应决定是否采取其它行动，并将相应决定结果公布于《联邦公报》。

（四）特朗普政府2.0时代正在进行当中的232调查

• 2025年5月1日 商用飞机、喷气发动机及相关零部件；

• 2025年4月22日 经加工的关键矿物与其衍生品（如稀土元素等）；

• 2025年4月22日 中型和重型卡车、零部件及其衍生品；

• 2025年4月1日 药品及制药原料；

• 2025年4月1日 半导体、半导体制造设备及其衍生产品；

• 2025年3月10日 木材、木制品及其衍生品；

• 2025年3月10日 铜与其衍生品。

另外，2025年6月，特朗普政府准备实施行动的232调查包括：对现有《美国协调关税表》（HTSUS）进行修订，额外增加多种钢制家电（如冰箱）等钢制衍生品，对该类追加钢制衍生品额外征收25%从价关税，2025年6月23日起实施。[2]

（五）232调查的特点

2025年3月至2025年5月短短2个月时间内，特朗普政府一共发起了7项232调查，调查频率十分密集。笔者认为，这背后的原因与232调查的特点相关。从执法依据来看，232调查的特点为：

1、总统具有自由裁量权，国会干预空间相对有限

232调查具有较为明确的实施流程，调查工作由美国商务部开展，总统基于调查报告自行决定是否采取相应行动。从调查发起到做出调查决定，各阶段均无需国会审查（总统对国会仅负有是否采取行动及理由的书面通知义务）。总统具有较高自由裁量权与行政自主权。相较于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）等其它贸易管制工具，232调查法律适用争议较少，国会干预空间相对有限。如依据IEEPA采取行动，总统在行使权力前应咨询国会，并在行使权力期间应定期向国会咨询与报告（50 U.S.C 1703）。

另外，我们也可以通过调查流程看到，在紧急情况或有必要的情况下，美国商务部可以对开展调查程序进行调整或予以免除。这意味着调查与报告周期可能缩减至较短天数内，进而整体上加快总统做出调查决定的进度。特朗普政府可以通过232调查更快速、更直接地实施关税措施。

2、以国家安全为名，保护关键产业的领先地位，维护美国优先贸易政策

232调查的目的是确定进口对美国国家安全的影响，具有维护美国国家安全的属性，发布于《联邦公报》的调查公告也将232调查描述为“国家安全调查”。[3]以2025年4月22日美国商务部开启的“经加工的关键矿物与其衍生品”相关232调查为例，美国商务部工业和安全局官方新闻报道中指出：“我们正在分析美国当前和潜在的加工关键矿物及其衍生产品的能力，这是保障美国矿产未来和优先考虑国家安全的重要一步。”[4]特朗普政府通过开展232调查对美国特定的关键产业进行控制和保护，进而确保美国在战略性产业中的技术领先地位。这些调查目的也与2025年1月20日特朗普重返白宫第一天签署的总统令《美国优先贸易政策》（America First Trade Policy）一脉相承。

由于法律基础不同，232调查可能与其它美国贸易管制工具叠加使用。例如在2025年4月1日特朗普政府对半导体、半导体制造设备及其衍生产品发起232调查前，拜登政府于2024年12月针对中国半导体产业已开启301调查。[5]这项针对中国半导体产业的301调查已在2025年3月11日举办听证会。基于高技术密度含量与战略重要性，半导体产业成为从232到301等诸多调查关注的重点领域之一。

301调查源于美国《1974年贸易法》第301-310条款（合称“301条款”），该部分条款位于标题三“不公平贸易行为的救济”（Title III – Relief from Unfair Trade Practices）项下。301调查旨在调查具有“不正当性”，且“阻碍或限制”美国商业活动的外国政府行为。

根据301条款规定，美国国会赋予美国贸易代表办公室（USTR）一系列职责和权力，以便进行调查并采取行动，以维护美国在贸易协定下的权益，并应对某些外国贸易行为。在以下情况下，可发起301调查：

1、当美国依据任何贸易协定享有的权利遭到否定；或

2、外国政府的某项行为、政策或做法存在以下情形时：

（1） 违反贸易协定、与协定条款不一致、或剥夺美国依据协定应享有的利益；或

（2） 具有“不正当性”且“对美国商业造成负担或限制”。该法律对调查范围不作限制，并将“商业”定义为包含服务与投资领域。

301条款授权USTR采取以下救济措施：

1、加征关税或实施其它进口限制；

2、中止或撤销贸易协定减让承诺；

3、与外国政府达成具有约束力的协议，要求其终止不当行为或向美国提供补偿。

其中，若选择实施进口限制，USTR必须优先考虑关税措施。强制措施的力度须确保“对该国商品或服务的影响价值，等同于该国对美国商业造成的负担或限制”。

与232调查相似，301调查的发起模式可为任何利益相关方书面申请，也可以由调查主体USTR自行开展调查。在收到调查申请请求后，USTR在45天内决定是否开启调查。调查确认开启后，USTR组建专项调查委员会，并先与外国政府协商，再着手具体调查工作，以决定涉调查行为是否为不公平的，或者违反了美国在WTO等贸易协议中所享有的权利。如果经调查，USTR得出结论存在相应侵权行为并做出肯定性决定，那么USTR必须在 30 天内采取任何救济措施。依据301条款所做出的救济措施持续期限可长达4年。USTR将向国会报告任何后续措施修改与终止事宜。

（一）了解最新美国法律与政策动态

特朗普政府2.0时代下，美国贸易合规政策不确定性显著提升。因此，企业应当密切关注美国法律与政策最新动态，通过《联邦公报》等官方渠道，浏览或订阅总统公告、政府部门公告等最新资讯。

特别地，如果企业所处行业在美国政府调查范围内，建议通过调查公告来获悉相关调查动态（如涉调查产品的种类与范围等）。必要时，作为利益相关方，企业可尝试在征询公众意见阶段或听证会环节积极参与。

（二）优化交易合同条款，为出海业务保驾护航

1、明确关税分摊约定，选择合适贸易术语规则

在交易磋商过程中，中国企业可尝试与美国对手方协商，选择合适的贸易术语规则，由其承担进口海关关税。特别地，中国企业应尽量避免选择DDP贸易术语，DDP术语下卖方承担最大责任，由卖方承担出口国+进口国全段关税支付义务。DDP术语也是现行国际贸易术语中，唯一要求卖方负责办理进口清关及承担税费的国际贸易术语。

2、细化免责事由，注重积极协商

从美国法来说，基于不存在默示的不可抗力条款，只有当合同中设有不可抗力条款时，合同一方才能援引不可抗力条款，主张免责。并且，不可抗力条款的解释是“严格限定”的，只有在合同中明确指出了导致无法履行的事件的情况下，该条款才会免除一方的违约责任。因此，我们建议将“贸易争端引发的美国进口关税变化而造成价格异常波动”纳入免责事由，将其定义为合同无法履行障碍事件，并明确触发条件（如“价格波动超过50%”）、价格调整波动的计算方法、生效时间等细节，从而双方可暂停履行、变更合同条款或终止合同，并双方互相免除违约责任。

从中国法来说，美国关税政策不属于不可抗力范畴，属于相对应的情势变更范畴，即合同可以继续履行，但如继续履行对一方显失公平。情势变更不同于不可抗力，不属于法定免责事由。受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。可见，在中国法项下，积极协商尤为重要。

综上，无论适用美国法还是中国法，我们均建议在合同中明确约定“积极协商义务”，包括触发免责条款需提前通知对方、设定具体协商流程及期限、共同制定替代履约方案等内容，以确保双方在突发情形下具备解决争议的灵活空间。

3、注重争议解决条款与法律适用，选择利于我方的争议解决机构与适用法

中国企业在选择适用法律时，建议优先选择中国法律作为解决争议的适用法律，也可以选择中立第三国法律，或可以根据需要选择所适用的国际公约、行业惯例与商事规则等。企业可以聘请咨询专业外部律师，结合交易背景与商业模式等因素，对于交易合同条款进行全面、深度研判。

在争议解决条款方面，除选择法院诉讼外，中国企业可以考虑使用仲裁方式解决纠纷，比如约定中国国际经济贸易仲裁委员会（CIETAC）等机构所在地为仲裁地并适用其仲裁规则。反面来说，中国企业应当慎重选择美国法院管辖和适用美国法律。

（三）市场布局多元化，降低对单一市场的依赖

对于以出口为导向的外向型中国企业，建议积极开拓多元化目标市场，分散对美国市场的过度依赖，从而有效降低因美方关税政策变化带来的外贸风险。通过拓展至欧洲、东南亚、中东等新兴市场，企业可在全球范围内实现更稳健的市场布局。

另一方面，在中国政府采取刺激和扩大内需的经济大环境中，中国企业在出海同时，也可以考虑立足本土，深耕国内市场，全方位满足国内市场的需求，实现国内外市场的双轮驱动。

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