美国反洗钱机制介绍及对中国企业合规启示

1956年《麻醉品控制法》成为美国首部反洗钱法律，到1970年《有组织犯罪控制法》和1970年《银行保密法》的颁布，美国的反洗钱立法框架逐步形成，建立了美国反洗钱法律核心体系。

“9.11”事件之后，美国制定了《爱国者法案》，修正和加强了银行保密法的规定，将反洗钱责任扩大到了所有的金融机构，详细规定了机构的一系列反洗钱义务。

1. 美国的反洗钱组织结构属于分散设置模式，反洗钱监管体系分散于财政部、证券交易委员会（SEC）、税务总署、海关总署、邮政总局以及联邦调查局等都有相关管理部门，通过部门之间紧密合作，负责发现和报告洗钱犯罪的信息，由司法部负责追究犯罪行为。

其中，单就证券业反洗钱监管体系而言，主要由财政部、证券交易委员会和自律性组织组成（SROs）。SEC负责制定证券业反洗钱的规章制度，引导建立反洗钱合规程序、打击违规行为。SROs在美国证券业反洗钱监管中起着重要作用，是美国证券业监管体系中承上启下的环节。在财政部和SEC根据法律要求制定出相应的反洗钱规则后，SROs以通知的形式予以通报，并制定相应的规定、指引或提供政策咨询。

2、以金融犯罪执法网络(FinCEN）为核心的反洗钱情报体系。

FinCEN是美国财政部的下属部门，负责制定并监督执行预防与发现洗钱犯罪的制度，实现其反洗钱监管。FinCEN的核心职能在于反洗钱情报的收集、处理，为美国国内各级执法部门提供情报支持，与国际反洗钱情报部门进行信息共享、合作。其工作包括两个方面：一是要求金融机构报告可疑交易、保存交易记录；二是为案件侦破提供情报和分析支持。

3、美国反洗钱信息共享机制。

美国反洗钱的协调机制比较完善，由于各个部门职权明确，因此在协调上不存在利益冲突、职责不清的情况，各部门能够在法律授权范围内开展工作并能够很好地进行协调。此外，FinCEN作为美国最大的金融情报机构，信息来源广泛，其整合了美国金融业、工商业和执法机关三个领域的信息并形成庞大的金融数据库，把不同部门很好地连接起来，能挖掘出表面上毫无联系的工商企业与银行账户之间的内在联系，并给出关联机构信息，保证了跨部门协调工作的效率；在具体调查过程中，调查人员只需抓住任何一个环节就能挖出整个洗钱链条，这使得反洗钱调查和执法难度大大降低。

美国反洗钱组织的分散式模式特点在于专业性强，以洗钱上游犯罪为标准确定各自的管辖权，各职能部门职责明确，具有强硬的法律制度支撑，可以根据不同行业采取有针对性的监管措施。

1、客户身份识别

要求证券、期货机构建立书面的客户识别制度，确认开户客户的身份。除部分特定的客户之外，所有开立新账户的人、为无行为能力的人或非法人实体的自然人开立账户前，证券期货机构应当收集其信息，确认其身份并评估所有相关风险因素。当不能合理确认客户真实身份时，应当拒绝开户，或者停止客户的交易，并立即向监管机构汇报。

2、大额交易及可疑交易报告制度

1）大额交易报告制度。一般标准为1万美元，当每笔数额超1万美元的交易应当向税务总署报告；当货币或者金融票据转移时，包括以陆地运输、邮寄、船运等方式转移任何形式的货币、旅行支票、可转让金融票据等，数额超1万美元的向海关总署报告；外国银行账户报告，任何受到美国法律管辖的人在一个或多个外国金融机构的年度账户余额超过1万美元的，应当向财政部报告。

2）可疑交易报告制度。证券期货机构遇到以下情形时，应当向监管部门上报可疑交易报告：怀疑某职员或某下属机构实施或参与了犯罪的；所造成的损失或可能造成的损失达到1000美元以上的，或不明损失原因的情况下造成损失达5000美元以上的；怀疑自己已被犯罪分子利用的，此时无论金额大小均需报告。

自2001年《美国爱国者法案》确立了长臂管辖，进而建立覆盖全球的反洗钱监管体系，《美国爱国者法案》第317条款“对国外洗钱的长臂司法管辖”明确规定，如果外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，涉及的资金交易全部或部分发生在美国，或是在美国开设了银行账户，美国法院就可以行使长臂司法管辖；《美国爱国者法案》第319条款规定，美国财政部长或者司法部长可以签发传唤通知，要求在美国设有代理行账户的外资银行向其提供与该代理行账户有关的记录，包括保存在美国以外的、向该外资银行存放资金的记录。2020年，OFAC (美国财政部海外资产控制办公室)发布指导意见并对专业领域的合规和尽职调查作出指引。

根据中国《反洗钱法》第三条规定：“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度、履行反洗钱义务。”根据中国法律，绝大部分企业并非法定反洗钱义务主体，基于国际反洗钱制裁及其宽泛的关联性和长臂管辖原则，在针对自身合规或投资和对交易对象做尽职调查时，建议企业按照要求提前做好合规工作，并提前查询相关业务及涉及到的实体是否在制裁名单上以规避风险。

2019年度，OFAC (美国财政部海外资产控制办公室)作出的26起制裁执法决定中超过9成罚金来自非美国企业。美国禁止任何和美国有关联性的实体向遭到制裁的国家、实体和个人直接或间接提供支持服务。

2017年6月，美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）建议将中国某银行列为“存在重要洗钱问题”的银行。FinCEN指称，此家银行在2012年5月至2015年5月之间通过其美国代理银行账户处理了逾25亿美元的交易，是某国家进入美国和国际金融体系的“管道”。FinCEN同时称其中一些资金被用于代表参与该国大规模杀伤性武器和弹道导弹计划的企业促进数百万美元的交易。FinCEN于2017年11月发布了执行此家银行25亿美元专项措施的最终裁决，该银行与美国金融系统的往来实际上因此完全切断。不仅如此，中国农业银行纽约分行因隐瞒交易信息触犯美国反洗钱法而被纽约州金融服务部罚款2.15亿美元。

在国际贸易活动中，凡是企业进行美元结算交易，均需通过在美国境内的代理行或中间行账户进行。代理行账户系指包括任何在美国境内特定外国金融机构而设立的账户，该账户系用于接收从该外国金融机构付来的存款，或者代表该外国金融机构对外支付款项或费用，或者用于处理其他与该外国金融机构相关的金融交易。根据美国的反洗钱法，当事人出于开展非法活动（包括违反美国政府制裁令的行为）的目的，利用美国金融系统，从美国境外或者通过美国境外向美国境内转账，即构成反洗钱犯罪。

由于反洗钱法长臂管辖以及管辖领域的宽泛性，如果中国企业业务领域涉及到在美国上市或者欲借助美国资本市场融资、在美国设立常设办事机构或者聘用美国公民或者居民、与美国企业合作进行海外投资，在海外投资经营中存在利用美国银行、通讯或者其他商业手段，利用美国的网站、邮箱等情形，或与被美国制裁的实体进行交易或隐瞒交易，都有受制于其管辖的可能性。除此之外，随着“一带一路”项目的开展，反洗钱合规意识淡薄的企业需要特别注意相关合作主体是否在美国制裁的实体名单中，搭建自己的合规体系，加强反洗钱内部控制监管，做好尽职调查，积极应对美国的反洗钱调查，从而最大限度地保全企业利益，减小不必要的损失。

具体而言，首先，中国拥有涉外业务的企业应树立反洗钱的风险意识，搭建反洗钱合规体系，明确反洗钱分类及各级风险评估，根据美国最新的制裁、出口管制政策和反洗钱法完善内部风险控制流程；第二，审查在美国制裁清单上敏感国家（如俄罗斯、伊朗、朝鲜）的交易，慎重开展与相关国家的交易和投资（包括提供金钱、货物或服务）；第三，在OFAC (美国财政部海外资产控制办公室)关注的高风险领域（如能源、采矿、贵重金属、金融），加强客户审核，筛查一切可能受制裁或已经在制裁清单上的客户；第四，尊重当地法律，合法地取得利益；最后，积极面对反洗钱调查，借助过往的反洗钱经验，积极配合并按时向监管机构汇报证据及进展，制定整体策略，及时抗辩并合理应对可能的反洗钱调查与诉讼，共同维护良好的国际金融合规秩序。