近年来，多边规则不断受到挑战，地缘政治不确定性增强，产业链供应链稳定性更加受到重视。上述背景加上新技术带来的商业模式和经济变革，促使各国政府监管部门对于外商投资投入了更多关注，更加重视外商投资对国家安全、经济安全以及公共秩序的影响。在前述大背景下，欧盟和欧洲各国纷纷通过立法或修法，建立或完善外商投资安全审查制度。同时，尽管受到通货膨胀和俄乌冲突等不利因素影响，欧洲经济在后疫情时代仍呈现出复苏趋势，外商投资政策上仍保持着相当程度的开放性，中国在欧洲的投资仍处于低位，投资机会仍然存在。
鉴于以上，本系列文章将对欧盟及欧洲部分国家近年来的外商投资安全审查制度新动向进行介绍说明，为中资企业赴欧投资提供一定的指引和参考。作为系列文章之一，本文将从立法情况、规则梳理等方面，对荷兰外商投资安全审查制度做简要介绍。
2023年6月1日，荷兰政府正式实施了《投资、兼并和收购安全审查法案》（Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames，以下简称“Vifo Act”），Vifo Act首次在荷兰引入了投资安全审查制度，该制度旨在控制某些收购活动对荷兰国家安全造成的风险。1在Vifo Act生效同日，荷兰还通过了两项行政法规和一项部门规章，用以配合Vifo Act的实施。该等法规和规章包括《敏感技术条例》（Besluit toepassingsbereik sensitieve technologie），《投资、兼并和收购安全审查条例》（Besluit veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames）以及《投资、兼并和收购安全审查部门规章》（Regeling veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames）。
根据Vifo Act第2条，荷兰现行投资审查制度涵盖一系列取得目标公司控制权的行为，如收购企业或企业的部分资产、成立合营企业、企业合并、企业分立等。下文将对现行Vifo Act相关内容进行梳理。
1. 目标公司业务涉及应申报的投资领域
根据Vifo Act第6条、第7条和第8条的规定，如果目标公司在荷兰成立，或控制在荷兰成立的某公司，且该在荷兰成立的公司被认定为“重要供应商（vital provider）”、“商业场所管理公司（manager of a business campus）”或“拥有敏感技术（sensitive technology）”，该等目标公司将被纳入Vifo Act规制的范围。
（1）重要供应商
根据Vifo Act第7条的规定，重要供应商可能在以下涉及领域开展业务：
根据Vifo Act第1条的规定，商业场所管理公司是指负责管理众多公司开展运营，且就对荷兰具有重要经济和战略意义的技术和应用开展公私合作的商业场所的管理公司。但Vifo Act并未具体列明所包括的商业场所。
根据Vifo Act第8条的规定，敏感技术是指下列技术：
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根据欧盟2021/821条例和荷兰《2012年战略物资实施条例》（Uitvoeringsregeling strategische goederen 2012）规定的，出口须经授权的两用物项
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对国防、调查、执法、情报和安全部门履行职责至关重要的技术
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对避免某些基本产品或设施面临不可接受的使用风险至关重要的技术
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在影响国家安全的各种重要程序中广泛应用的技术
在Vifo Act的一般性表述外，《敏感技术条例》对除两用物项外的其他敏感技术进行了更明确的界定。根据《敏感技术条例》Annex 2的规定，该等敏感技术包括量子技术、光电技术、半导体技术和高保证产品（High Assurance products，即保护荷兰政府部门保密信息的信息安全产品）。
此外，根据《敏感技术条例》Annex 3的规定，部分两用物项以及Annex 2中列举的四种敏感技术被统一归类为 “高度敏感技术（highly sensitive technology）”。
根据Vifo Act第2条，如果前述投资行为使得投资者取得了针对目标公司的控制权（control），即落入Vifo Act规制的范围。根据Vifo Act第1条的规定，在Vifo Act下控制权的定义同荷兰《竞争法》（Competition Act）中针对控制权的定义保持一致，即在事实或法律层面对公司活动施加决定性影响的能力。2
除上述控制权标准外，Vifo Act第4条针对从事业务涉及高度敏感技术的目标公司单独设立了“重要影响”标准。根据Vifo Act，在该标准下，如果投资者收购了目标公司10%、20%或25%有表决权的股份，或投资者有权任命目标公司的一名或多名董事，即被视为投资者对目标公司享有“重要影响”，满足触发条件。
1. 申报受理机构
荷兰经济事务和气候政策部（Ministerie van Economische Zaken en Klimaat）下属的投资评估办公室（Bureau Toetsing Investeringen，以下简称“BTI”）负责受理申报。
根据Vifo Act第10条和第11条的规定，一项达到申报标准的交易需要实施前向BTI进行
事前申报，并不得在经济事务和气候政策部部长做出审查决定前实施交易。就申报方而言，根据Vifo Act第1条的规定和第三方实践观点，收购方或目标公司可以择一作为申报方。3
根据Vifo Act第12条的规定，在提交申报后的8周内，部长将评估一项交易是否可能对荷兰的国家安全产生威胁，进而做出审查决定或宣布进入后续深入审查阶段。在初步审查期间，如果部长认为有必要延长初步审查的审查期限，则可以延长最长6个月的审查时限。
根据Vifo Act第12条的规定，在进入深入审查阶段后，部长将有8周的时间做出审查决定。此外，如果部长认为有必要延长深入审查的审查期限，其同样可以延长最长6个月的审查时限。需要注意的是，初步审查和深入审查两个阶段的延长审查期限合计最长不能超过6个月。
根据Vifo Act第12条和第34条的规定，Vifo Act设立了“停表”制度，即从部长要求申报方提供材料之日起，至所要求材料已提供之日为止，审查期限将暂停计算。意即，一个进入深入审查阶段的申报在现实中取得批准所需要的全部时间将超过最长10个月的法定审查期限（8周+8周+6个月）。
根据Vifo Act第19、20和21条的规定，在进行审查时，部长将会考虑诸多因素。
首先，在判断一项交易是否可能对荷兰的国家安全产生威胁时，部长将考虑收购方的所有权结构和关系是否透明；收购方是否受到制裁；收购方所在国家或周边地区的安全和稳定情况；收购方是否触犯刑法；收购方是否配合针对前述因素的调查等因素。
其次，如果目标公司属于前述“重要供应商”，部长将额外考虑一系列因素：包括收购方是否有针对供应流程的良好的经营或管理记录；收购方所在国；收购方是否受到某个可能破坏前述供应流程的国家的影响；收购方的财务稳定性；收购方所在国是否在供应流程方面具有良好记录等因素。
最后，如果目标公司拥有前述“敏感技术”，部长将额外考虑一系列因素：包括收购方在敏感技术的安全、营销、使用和合规方面是否具有良好记录；收购方所在国是否具有出口管制政策和良好的出口管制记录；收购方所在国是否充分区分民用和军事研发计划；收购方是否出于商业动机开展收购活动；收购方是否有旨在获取该等敏感技术以建立技术或战略主导地位的计划；收购方是否计划在获得该等敏感技术后，在该技术的供应、定价或后续发展方面行使战略支配地位等因素。
审查完成后，部长可以作出（1）批准，（2）禁止或（3）附加条件批准的审查决定。
根据Vifo Act第23和24条的规定，部长可能附加的条件包括（1）将目标公司中向荷兰政府提供国家安全相关敏感服务的部分拆分并置于在荷兰单独设立的子公司中等结构性条件；或（2）任命一名安全官员；将某些技术、源代码或知识置于荷兰政府或第三方机构的控制下，允许其基于非商业目的使用；或以公平、合理、无歧视的条件向欧盟境内的第三方机构授予知识产权等行为性条件。
根据Vifo Act第51条的规定，应报未报，以及申报后未经批准即实施交易的的交易方将面临最高103万欧元或其年营业额最高10%罚款的行政处罚。
荷兰是是中国企业海外投资的重要目的国之一，截至2023年9月，共有约700家中国企业在荷兰开展绿地投资，主要涉及贸易、物流、金融、电子、化工、机械、能源及ICT等领域。4此外，荷兰的电器和电子产业，化工产业和机械制造及运输装备产业均在世界范围内享有较高声誉，是中国投资者可以选择的优质标的。
目前，通过Vifo Act等法律法规建立的荷兰投资安全审查制度业已生效，中国投资者在赴荷兰投资时，应重视Vifo Act对交易产生的潜在影响，事先评估交易是否可能触发申报义务，并结合Vifo Act的审查时长在交易时间表中进行适当规划，必要时可寻求外部专业律师的意见。
1. 参见https://wetten.overheid.nl/BWBR0046747/2024-01-01/%23Hoofdstuk2_Paragraaf2.1_Artikel4和https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/35880_wet_veiligheidstoets#:~:text=Wet%20veiligheidstoets%20investeringen,%20fusies%20en%20overnames.%20Het，原文为荷兰语。
2. 参见荷兰《竞争法》第26条（https://wetten.overheid.nl/BWBR0008691/2023-01-01/#Hoofdstuk5_Paragraaf1_Artikel26），原文为荷兰语。
3. 参见https://www.taylorwessing.com/en/insights-and-events/insights/2024/01/the-vifo-act。
4. 参见《对外投资合作国别（地区）指南荷兰篇》（https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/helan.pdf）。
* 本文首发于《君合大合规业务月报》2024年10-11月刊
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原标题：君合法评丨欧洲外商投资安全审查制度简介与浅析——荷兰篇
（来源：君合法律评论）
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