南亚矿业投资：聚焦巴基斯坦

巴基斯坦拥有丰富的矿产资源，尤其是铜、煤、金、铬铁矿、大理石和石膏等。这些矿物为巴基斯坦的内需提供了巨大的资源，也吸引了许多外国投资者，但矿业开发仍面临诸多挑战，包括法律监管制度尚不统一、政治不稳定、安全和地方性冲突、环境问题等。

目前，巴基斯坦政府正在完善矿业投资的法律框架。2025年4月8日和9日，巴基斯坦举办了2025年巴基斯坦矿产投资论坛。[1]其石油部部长在论坛中表示，为了将巴基斯坦转变为资源智能型国家，政府已采取了相关政策措施，包括协调联邦与各省的监管框架、调整公私合作伙伴关系等，以将巴基斯坦打造成全球矿业经济的关键力量。

本文对巴基斯坦的矿业投资监管制度框架与相关立法动态进行简要介绍，对巴基斯坦矿业投资可能涉及的事项进行提示。

1. 法律框架及监管机构

巴基斯坦为联邦制共和国，由四个省和三个联邦直辖区组成，其矿业通过联邦法律和省级法律两个层面分别监管。联邦政府为战略矿产和其他矿产制定总体的政策和法规。各省政府可制定地区性的矿业法律法规，有权勘探、开发和开采其境内的大多数矿产，但联邦直辖地区的矿产或战略矿产除外。

巴基斯坦联邦层面的矿业监管法规主要包括：

在矿业监管主体方面，联邦层面由石油和自然资源部负责制定总体政策、向各省提供政策指南、协调巴基斯坦联邦矿产部门，以及监管联邦辖区内的采矿业。在各省层面，旁遮普省、俾路支省、信德省和开伯尔-普赫图赫瓦省的采矿业由当地矿业和矿产局局长办公室负责管理。

《国家矿业政策》要求联邦与各省设立相应的矿产投资促进机构（例如特别投资促进委员会，是联邦投资促进机构），以增强联邦及各省政府之间以及政府与投资者之间的协调，并要求联邦政府参与或协助省政府与外国矿业公司就矿产协议或项目开发协议进行谈判。

2. 矿权类型

巴基斯坦矿业投资项目根据投资规模区分为大规模采矿（Large-Scale Mining）和小规模采矿（Small-Scale Mining），规模的区分标准由各省政府制定。根据《国家采矿政策》，不同规模的采矿项目适用不同的矿权要求，并且矿权申请遵循先到先得的原则：

• 小规模采矿需取得矿产许可证（Mineral Permit）、勘探/探矿许可证（Exploration/Prospecting License）和采矿许可/租约（Mining Permit/Lease）；

• 大规模采矿则需取得勘查许可证（Reconnaissance License）、勘探许可证、矿床保留许可（如需，Mineral Deposit Retention License）和采矿租约。

矿权可以申请取得，还可由许可机构通过公开透明的竞争性招标程序授予投资者。针对大规模采矿项目，各项采矿许可的申请、许可期限等规定包括：

除勘查许可证外，其他矿业许可证均可转让。其中，勘探许可证只能在颁发期满2年后转让。矿业许可的转让需通知相关许可机构，并取得其批准。

如果矿权持有人未按矿权许可项下的规定用途使用相关的土地，未按规定支付特许权使用费和年度租金等，或在因矿权持有人持续违反相关规定的情况下，采矿租约可能会被发证机关取消。

此外，如果许可证持有人不再是巴基斯坦国民，或者不再是巴基斯坦实体，则需要在一个月内通知许可机构，并申请同意转让许可。[2]未能取得该等同意的，可能会导致租约/许可证被撤销。

3. 矿产协议

若政府认定勘探与采矿业务可能吸引重大外国投资，且签订协议有利于矿产资源开发，则省级政府可在法律框架内与投资者签订协议，明确许可/租赁项下特定事项的条款或程序。联邦政府亦可应省级政府请求，在独立审查项目可行性及合作方信用资质后，作为此类协议的签署方。当联邦政府受邀参与时，此类矿产协议条款需由联邦政府、相关省级政府及矿业公司三方共同商定。

矿产协议涵盖矿权的申请、授予、期限、续期、转让与终止，以及矿权持有人的权利与义务等事项，旨在保护项目的经济可行性，稳定矿业公司在项目全生命周期内适用的法律与财税制度（涵盖税收、费用及特许权使用费），并在相关制度发生变更时为矿业公司提供必要保护。

4. 政府权益

巴基斯坦没有明确的法律规定国家对于矿业项目拥有自由承购权或收购股权。根据相关省级政策和规则，省级政府有权以股权、参与权益、提高特许权使用费或政府与矿业公司商定的任何其他形式取得矿业项目权益。

例如，根据2002年俾路支省矿产规则第93条，俾路支省政府在任何时候对已授予许可证或租约的土地上或在被许可人或承租人控制下的其他地方存在的矿产有优先购买权，但应当按照公平市场价格支付对价。俾路支省政府可以要求在俾路支省开采的任何矿产出口之前，必须优先满足巴基斯坦的国内需求。

5. 立法动态

在巴基斯坦矿产投资论坛会议期间，巴基斯坦政府公布了其2025年国家矿产协调框架。该框架基于印度尼西亚和澳大利亚等国家/地区的矿业监管改革实践，旨在简化全国各地的矿业法规，创建统一的国家矿业框架以取代分散的省级法律，为本地和国际投资者营造友好的环境，包括为矿产勘探项目提供税收优惠、简化许可程序和明确争议解决机制等措施。巴基斯坦政府表示，部分省份已批准该框架，目前相应的立法调整尚未公布。[3]

在巴基斯坦进行矿业项目开发必须遵守巴基斯坦1997年颁布的《环境保护法》（Environmental Protection Act）中规定的环保要求，并由各省级环境保护机构负责监督项目中环境标准的实施和检测。

巴基斯坦《环境保护法》规定了投资者应当采取明确措施防止对环境造成破坏，如果对环境的不利影响不可避免，则应采取措施尽量减少这种影响。《环境保护法》要求投资者在申请采矿权时应当就项目的建设开发进行环境影响评估，以取得项目必要的环境授权。

环境影响评估主要包括初始环境评估和环境影响评估：

除提交环境影响评估外，《环境保护法》还要求投资者在申请矿权时向发证机关提交有效建议，以防止污染，处理和处置废物，保护、开垦和恢复受采矿作业干扰的土地，保护河流和其他水源，以及监测和管理采矿作业对环境的任何不利影响。

在2010年4月巴基斯坦宪法第18修正案通过之前，联邦政府进行环境方面的管辖，受1997年《巴基斯坦环境保护法》的管辖，但在该修正案通过之后，各省政府有权对其管辖区域内项目所涉及的环境问题进行专门立法。例如，俾路支省制定了其《环境环保法》及《环境条例》，进一步规定了如果环境保护局在某些条件下出具批准，要求项目业主在开始项目施工之前签署相应承诺书，以确认接受项目应当遵守的各项条件与要求。

就矿业项目的建设开发而言，采矿租约或勘探许可证持有人有权为开展勘探作业的目的进入和占用包括勘探区和采矿区在内的土地，但不得影响该等土地所有者的权利。如果采矿租约涉及的用地是私人所有的，则投资者需要与私人土地所有者就土地的收购或租赁进行谈判，并基于双方签订的协议向私人土地所有者支付合理的对价或租金。

除上述费用外，采矿租约通常还会涉及以下与土地使用相关的费用：

• 土地年度租金，即采矿租约权利人就采矿租约下的土地每年应向政府支付的费用，如特许权使用费和年度租金等；

• 与采矿租约有关的附加费用和其他收费，包括处理费、环境费或与基础设施开发有关的费用。

除在土地所有人之间的协议中存在限制的规定，或受联邦或省法律的约束不得转让外，巴基斯坦对外国投资者持有土地的转让没有特殊限制。

脚注：

[1]巴基斯坦矿业投资论坛官网：https://www.pakminforum.com/

[2]各省特许权规则均有所规定。例如，2022年《俾路支省采矿权特许权规则》第99条及第173条。

[3]巴基斯坦Nation媒体报道：https://www.nation.com.pk/08-Apr-2025/pakistan-to-unveil-national-minerals-harmonisation-framework-2025-at-pmif25