两用物项出口管制的海关质疑：法源与程序适用

海关总署公告2025年第123号虽然只是程序性规范，其正文篇幅不过五百余字，但是，海关质疑的过程和结果均会对当事企业的利益产生实质影响。加之，两用物项出口管制的海关质疑程序背后牵涉的法律规范纷繁复杂，不少细节都潜藏于法律条文中，当事企业容易“后知后觉”甚至“不知不觉”地把自己置于不利境地、招致海关行政乃至刑事风险。

如公告所述，两用物项出口管制海关质疑的法律渊源包括《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国两用物项出口管制条例》等。

（一）《海关法》及相关规定

严格说来，《海关法》并没有直接规定海关质疑权，该职权实际上源于其他法律法规、部门规章等不同效力层级的规范性文件，如《进出口关税条例》（现已失效）《中华人民共和国海关确定进出口货物计税价格办法》《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》和《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》等。从海关质疑的类别来看，除本文所提及的两用物项出口管制海关质疑外，过去主要包括：价格质疑、商品归类质疑、单耗质疑和原产地质疑等。针对不同类型的质疑，海关会制发不同的文书，并要求出口发货人提供相应的材料。

就当下的实践看来，两用物项出口管制海关质疑与商品归类质疑存在一定程度的重合。这是因为，商品编码是海关出口管制执法的重要参考依据，不少两用物项出口管制案件的违法形式往往表现为税则号列申报不实影响两用物项出口许可证管理。在海关总署公告2025年第123号公布之前，大量两用物项出口管制案件始于商品归类质疑程序。

（二）《出口管制法》

我国《出口管制法》不仅明确了管制范围和管制措施，还直接规定了海关质疑条款。该法第十九条第二款规定：“出口货物的发货人未向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向出口货物发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。”

此处需要补充一个立法背景。在2017年商务部公布的《中华人民共和国出口管制法(草案征求意见稿)》中，并未包含出口管制海关质疑的相关条款。直至2020年，全国人大宪法和法律委员会吸纳立法意见，对海关在出口管制中的职责和权限进一步予以明确，才新增了海关质疑条款。最终，这一条款在《出口管制法》中得以保留。

（三）《两用物项出口管制条例》及相关规定

从《两用物项出口管制海关质疑通知书》范本来看，海关会要求出口货物发货人提供“商品名称”“商品编号”“规格型号”和“目的国（地区）”等基础信息。这些信息均可见于出口货物报关单，属于货物出口的法定申报要素。由此可以反推，海关主要依据这些信息来判断出口货物是否属于两用物项，进而形成质疑。

2024年9月30日，国务院发布《两用物项出口管制条例》，该条例第十一条规定，国务院商务主管部门依据出口管制法和本条例的规定，根据两用物项出口管制政策，按照规定程序会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制清单，并及时公布。2024年11月15日，商务部等四部门联合发布《两用物项出口管制清单》，该清单囊括两用物项、核两用品、部分导弹及相关物项、生物两用品及相关设备、监控化学品。

可以说，《两用物项出口管制清单》是两用物项出口管制海关质疑的重要依据，但是，其并非唯一依据。例如，2025年2月4日，商务部和海关总署发布2025年第10号公告，依据《两用物项出口管制条例》等规定对钨、碲、铋、钼、铟相关物项实施出口管制。又如，2025年4月4日，商务部和海关总署发布2025年第18号公告，依据《两用物项出口管制条例》等规定对部分中重稀土相关物项实施出口管制。由此可知，两用物项的范围是动态调整的，并非局限于《两用物项出口管制清单》所列物项。

海关在初步确认出口货物疑似所属两用物项的类别后，其可参考《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《中华人民共和国进出口税则》和《进出口税则商品及品目注释》和《进出口税则本国子目注释》等文件，进一步确认出口货物是否属于两用物项。

（一）海关发起质疑的前提条件

如公告所述，海关有证据证明未交验出口管制管理部门颁发许可证件的出口货物可能属于出口管制范围时，则应当向出口货物发货人提出质疑。根据该条，我们可知两用物项出口管制海关质疑的发起条件有二：

• 第一，未交验出口管制管理部门颁发的许可证件，即《两用物项和技术进出口许可证管理办法》所规定的《两用物项和技术出口许可证》；

• 第二，海关有证据证明。

关于未交验许可证件，公告对该行为的描述显得相对独立而中性，实践中，“未交验许可证件”往往伴随着一些发生背景。以带有自动驾驶功能的无人机飞行控制版为例，该商品在实践中可能被鉴别为《清单》内的“自动驾驶仪”，而《清单》供以参照的海关商品编码是“9014201010”。对此，部分企业以“9014201090”申报出口，但未交验出口许可证；部分企业则以其他税号进行申报，未交验出口许可证；还有部分企业直接以双清包税方式“拼箱”出口，未向货代公司提供税号，自然亦未交验出口许可证。三类行为的法律定性及后果不同，但其企业在海关启动质疑程序时未必能理解“未交验许可证件”的附随后果。

关于海关有证据证明，某种程度而言，这可能被描述为“海关有线索指向”更显恰当。总体而言，海关发现违法线索的途径主要有两种，一般称现场查获和“倒查”。针对现场查获的货物，海关得以在固定物证的情况下快速判断其是否属于受出口管制的两用物项。针对“倒查”，情况则复杂得多，依照团队过往办案经验，办案机关曾经在针对现场查获案件了解企业过往有无同类货物的出口记录，若有，调查范围则可能进一步扩大。然而，在未掌握实物的情况下，海关只能在根据单证资料进行调查，并对当事企业的相关人员作调查。此时，如果海关认为企业有走私嫌疑，则可能移送缉私部门立案处理，调查取证的强度和深度都会有明显提升，也不再受三年/五年追责时限的约束。

（二）出口货物发货人的配合义务

根据公告要求，出口货物发货人应当自收到《两用物项出口管制海关质疑通知书》7个工作日内提供：纸质报关单；出口货物合同；情况说明（载明货物的性能指标、主要用途以及认为不属于出口管制范围的理由等）；检验检测报告等有关技术资料；根据监管需要，海关要求提交的其他材料。材料为外文的，还需提供中文翻译件。

上述材料在过往的商品归类质疑案件中十分常见。由海关总署公告2007年第51号（现已失效）可知，《商品归类质疑通知书》上要求企业提供书面说明及相关单证资料供海关核实，上述单证包括：合同、协议或订单、货物说明书、成分及比例、生产/加工工艺等。

值得玩味的是，海关要求企业提供的情况说明包括“认为不属于出口管制范围的理由”，这意味着，海关启动质疑程序的前提是，出口货物发货人与海关就出口货物的管理属性发生争议，而海关对此抱有怀疑态度。对于企业而言，收到质疑通知书同时也意味着企业的刑事风险暂时不高，有进一步磋商的空间。

（三）海关的判定和组织鉴别

公告提到，海关会结合出口货物发货人提供材料进行判定或提出组织鉴别，并根据结果制发《两用物项出口管制海关质疑/组织鉴别结果告知书》。此处需要说明的是，“判定”和“组织鉴别”是两类完全不同的行为。

关于“判定”，其实施的主体是海关部门，结合团队办理出口管制案件看来，承担管制物项判定职能的具体部门是各关区的海关技术中心。多年来，不同关区的海关技术中心适应本关区需要，承担实验室技术检测、出入境卫生检疫和商品检验等职能。

关于“组织鉴别”，《出口管制法》第十九条和《两用物项出口管制条例》第二十二条均规定，海关在质疑期间，向国务院商务主管部门/国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据国务院商务主管部门/国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。目前，我国两用物项的出口管制管理部门是商务部产业安全与进出口管制局，该部门有权对出口货物是否具有两用物项属性进行组织鉴别。

最后必须强调，无论是《出口管制法》还是《两用物项出口管制条例》，从未提到海关可以对出口货物是否属于两用物项出口管制范围进行“判定”。回顾《出口管制法》第十九条的条文及立法背景，海关是作为国家的进出关境监督管理机关，承担着对进出境的货物进行监管的职责，其应根据国务院商务主管部门作出的鉴别结论依法处置出口货物。2025年第123号公告创设的“判定”概念，无疑是对部分海关“判定”行为的合理化，但其终归超越了《出口管制法》第十九条设置的权限，其他法律行政法规亦未赋予海关“判定”的职权。以此而论，当下所有海关“判定”行为均属违法之举，这一观点并非言过其实。

（四）海关放行出口货物的条件

根据公告，出口货物在鉴别或质疑期间，海关对相关出口货物不予放行。这一规定源自《出口管制法》第十九条第二款。不同于其他自由进出口货物，两用物项属于限制进出口的货物，一旦海关出口货物启动鉴别或质疑程序，那么发货人就无法通过担保放行的方式要求提前放行货物。《中华人民共和国海关事务担保条例》第四条第二款就规定“国家对进出境货物、物品有限制性规定，应当提供许可证件而不能提供的，以及法律、行政法规规定不得担保的其他情形，海关不予办理担保放行”。