法国外商直接投资审查制度实务指南

一、引言
外国投资一直是法国经济的重要支柱。尽管2024年全球形势充满挑战,法国依然吸引了大量外国投资者,进一步巩固了其作为稳定且具吸引力的投资目的地的地位。根据世界银行2020年《营商环境报告》①,法国以总分76.8分位列第32位②,继续保持着有利于投资的营商环境。根据法国商务投资署(Business France)发布的《2024年度报告》,法国全年共录得1,688项外资投资决定,超过新冠疫情前水平③。此外,2024年5月,法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)在第八届“选择法国”(Choose France)峰会上宣布,外商投资总额预计将突破200亿欧元④,彰显了国际投资者对法国市场的高度信心。
尽管外界对法国劳动力市场的灵活性和司法程序效率存在一定担忧或批评,但法国高效的行政许可审批流程、完善的合同执行机制、高效的破产处理制度和可靠的法律体系,确保了法国能够为外国投资者提供稳定、安全且具备吸引力的营商环境。
2024年,法国外商投资排名前五的行业分别为:批发与零售(331个项目)、咨询与商业服务(148个项目)、信息技术服务(139个项目)、能源与回收(95个项目),以及汽车产业(87个项目)。
法国支持投资的政策也体现在其早于1966年3月21日便加入了《华盛顿公约》(Washington Convention),使外国投资者能够通过国际投资争端解决中心(以下简称“ICSID”)仲裁机制解决投资争议。此外,法国迄今已签署超过100项双边投资协定(以下简称“BIT”),签约数量在全球排名前五,位列德国(156项)、中国(147项)和瑞士(129项)之后。这些协定为外国投资者提供了广泛的保护,包括防止征收、保障公平公正待遇,以及承诺给予充分的保护和安全保障。或许正是得益于其完善的法律框架,针对法国的投资者-国家仲裁案件极为罕见:过去二十年中仅有六起案件被提起,且无一案例以法国政府败诉告终⑤。
然而,并非所有投资在其政府眼中都是平等的。当涉及国家安全利益时——尤其是在国防、能源和尖端科技等行业——法国设有专门的审查机制,可在必要时阻止交易或附加条件批准交易。因此对于外国投资者而言,审慎规划并及时提交相关申报材料,有助于确保合规、避免行政审批延误,并降低遭受处罚的风险。
本指南将深入剖析法国的外商直接投资(以下简称“FDI”)审查制度,旨在帮助投资者以清晰、自信的方式应对这一复杂流程。
二、法律框架
法国FDI审查制度的主要依据是《法国货币与金融法典》(French Monetary and Financial Code)第L.151-3条⑥及以下条款和第R.151-1条⑦及以下条款,并通过《第2019-1590号法令》⑧予以实施。《2019年12月31日部长令》⑨对申请材料的组成进行了说明,并进一步明确了受法国FDI审查制度管辖的部分活动范围⑩。
相关审查和授权流程由法国经济部(Ministry for the Economy)通过其下属财政总局(Direction générale du Trésor)负责执行。这些规定也与欧盟根据《(欧盟)第2019/452号条例》⑪建立的外资审查框架保持一致,该条例为FDI进入欧盟设立了审查框架。
三、哪些类型的投资受到关注?
法国的FDI审查制度并非对外国资本进行全面限制,而是专门针对对于总部设在法国并在被认为对国家利益至关重要的行业中运营的实体的投资。
FDI触发法国经济部审查,需满足以下三个标准:
(一)涉及外国投资者:⑫
1、任何持有外国国籍的自然人,或虽持有法国国籍但税务住所不在法国的自然人。
2、任何受外国法律管辖的实体,或受法国法律管辖但由以下主体控制的实体:
(1)持有外国国籍的自然人;
(2)持有法国国籍但税务住所不在法国的自然人;或
(3)受外国法律管辖的实体。
值得注意的是,投资者的国籍认定需考量直接收购方的整个股权链。因此,只要投资者控制链中存在任何外国投资者,就足以触发对相关投资的审查程序。
(二)投资交易具有特定性质,包括:⑬
1、外国投资者取得对法国法人实体或在法国《贸易和公司登记册》(Trade and Companies Register)登记的机构的控制权⑭。
2、外国投资者收购一家受法国法律管辖的实体的全部或部分分支业务。
3、来自欧盟或欧洲经济区以外的第三国投资者,对受法国法律管辖的实体的表决权超过25%。
4、来自欧盟或欧洲经济区以外的第三国投资者,对在受监管市场上市的实体的表决权超过10%。
(三)法国目标实体从事以下“敏感活动”之一:⑮
1、国防和安全行业范围内性质敏感的商业活动。
2、根据其特性判断可能属于审查范围的商业活动,包括开展特定战略活动所必需的基础设施、商品和服务,尤其是能源和水供应的完整性、安全性及连续性,交通运输网络和服务,公共卫生以及食品安全。
3、与《2019年12月31日部长令》所载关键技术相关的研发活动,以及与拟用于上述行业的军民两用(dual-use)物项和技术相关的研发活动。
四、谁需进行申报?
如果投资者位于欧盟或欧洲经济区以外地区,或是受非欧盟/欧洲经济区主体控制的欧盟或欧洲经济区实体,则可能需要适用申报要求。需要注意的是,关键因素在于控制权的来源,而非投资公司的注册所在地。通过一家位于欧盟的空壳公司设计交易架构,并不能规避审查。
申报责任主要由买方承担。如果交易达到相关门槛,则应将获得经济部的事先批准作为交割条件。
五、审查流程如何进行?
审查程序首先是向法国经济部提交授权申请(request for authorization)。申报文件必须包括关于投资者、交易架构、目标公司的详细资料,以及其业务活动为何属于敏感行业的说明。
(一)初步步骤:申请意见(非强制)⑯
1、对目标公司业务活动是否属于敏感活动存疑的投资者,可向财政总局提交“意见申请”(request for opinion)。
2、若受理,财政总局将在两个月内作出决定,但这可能会延长整体审批时间。
(二)提交授权申请
1、授权申请必须以法语提交。
2、申请必须通过法国FDI官方平台⑰提交。
3、申请必须包括有关投资者、交易以及目标公司所涉敏感活动性质的详细信息。
(三)两阶段审查程序
法国FDI审查程序由法国财政总局和法国外资投资跨部门委员会(Interministerial Committee on Foreign Investment)领导:
第一阶段(最长30个工作日⑱):
(1)审查将评估投资是否符合审查范围,尤其关注投资对于公共秩序、公共安全和国防利益的影响。
(2)在审查过程中,财政总局可要求投资者提供申请中未包含的补充信息,也可向法国目标公司索取关于其商业活动的特定信息。
可能出现的三种结果:
-
经济部认定该投资不在审查范围内; -
经济部认定该交易在审查范围内,并予以无条件批准;或 -
经济部认定该交易在审查范围内,但需要额外的审查程序,以判断授权是否应附加条件,以保障国家利益。
如出现第三种情况,经济部将启动第二阶段审查。
第二阶段(最长45个工作日):
(1)经济部通知投资者,将由外国投资跨部门委员会启动第二轮审查。
可能出现的三种结果:
-
交易获得无条件批准; -
交易附条件批准,以保障国家利益;或 -
交易被拒绝。
若附加条件批准交易,任何附加条件必须基于保护公共秩序、公共安全或国防利益的需要,并符合比例原则。
若交易被拒绝,相关决定可能明确告知,也可能不予告知——若在75个工作日内未作出回复,则默示为拒绝。拒绝理由受《法国货币金融法典》严格限制,仅在对投资者品格存疑时方可拒绝。部长的任何决定均可在作出后两个月内向巴黎行政法院提起上诉。
此外,如果法国政府实质性违反其国际义务,外国投资者还可依据适用的BIT,向仲裁庭寻求救济。尽管BIT一般是保护已实施的投资免受不公平待遇和征收,但部分协定也可能将保护延伸至投资前阶段。
快速审查程序(针对超过10%股份的上市公司收购):
该程序由《2020年7月第2020-892号法令》引入,并已纳入《法国货币与金融法典》第R.151-5条,适用于非欧盟/欧洲经济区投资者收购法国上市公司超过10%表决权门槛的投资。投资者须递交简要通知,除非经济部提出异议,否则视为在提交后10日内获得授权。
六、时限与交易规划
从提交申报到最终决定,整个审查流程最长可达75个工作日。如果经济部在第一阶段或第二阶段的法定期限内未向外国投资者作出回应,则视为拒绝授权。
投资者应将此纳入交易时间安排。可能需要将签约与交割分离,并在协议中设置适当的先决条件以确保合规。若交易达到相关门槛,应将经济部的事先批准设为交割的条件。协议还应包含分手费(break-up fee)或退出条款(opt-out clause),以防出现无法满足经济部条件的情况。
对于跨司法管辖区交易,与其他国家外资管制的协调配合至关重要。法国与欧盟框架保持一致,但适用自身的门槛和时限要求。
七、费用与保密性
《法国货币与金融法典》项下无需缴纳申请费用。
此外,该程序具有保密性,经济部既不会就交易发布任何公告,也不会公布相关决定。
八、若未申报,会有什么后果?
任何协议、承诺或条款,如果直接或间接导致应受审查的外国投资在未经必要批准的情况下实施,均被视为无效。
若某项交易属于法国外国投资审查制度的适用范围,但未事先获得授权即予以实施,投资者可能面临多项纠正措施。这些措施包括要求投资者(可能伴随惩罚机制):
(1)提交事后授权申请;
(2)自费恢复至投资前状态;和/或
(3)调整投资架构。
经济部长在国家利益面临风险或潜在威胁时,还有权采取临时措施,包括暂停投资者的表决权、冻结股息支付以及其他类似限制。
此外,经济部长在给予投资者不少于15天的申辩期后,有权施加经济处罚,罚款金额以下述几项中较高者为准:
-
未经授权投资金额的两倍; -
目标公司年度税前营业额的10%; -
对法人实体处以500万欧元;或 -
对自然人处以100万欧元。
根据《法国海关法典》(French Customs Code)第459条,还可能适用刑事处罚,包括最高五年监禁。
九、投资者自查清单:准备好了吗?
在与法国经济部接洽之前,我们建议逐一核对以下事项:
(一)管辖权确认
-
投资者是否为非欧盟/欧洲经济区实体?或由非欧盟/欧洲经济区利益方控制?
(二)目标行业确认
-
法国目标公司所从事的业务领域是否属于《法国货币与金融法典》第R.151-3条所界定的敏感行业?
(三)触发交易
-
交易是否涉及控制权、25%的表决权门槛(上市公司为10%),或收购某一敏感业务分支?
(四)申报策略
-
是否准备好对投资者控制架构的详细说明? -
交易架构是否已足够明确,能够清晰解释? -
是否识别出可能引发国家利益关切的问题?
(五)所需文件
-
目标公司的业务活动和对应的法国行业分类代码(NAF code) -
投资者集团架构 -
详细的交易摘要和时间安排 -
可用于后续沟通的联系人
(六)时间安排协调
-
在拟定签署/交割时间表时,是否已预留最长可达75个工作日的审查时间? -
是否在交易中包含了分手费或退出条款,以应对经济部不予投资授权的情况? -
监管时限是否与涉及的其他司法管辖区保持一致?
十、结语
法国FDI审查制度体现了该国在欢迎外资与保护国家利益之间寻求谨慎平衡的政策取向。随着全球地缘政治局势日趋紧张,预计法国政府将继续对涉及国家主权的战略行业保持审慎态度。以透明、充分准备和尊重法国合理安全关切的态度开展投资的外国投资者,将发现这是一个总体可预测且可操作的制度。
通过周密的前期规划、尽早与监管机构沟通,并在专业法律团队的指导下推进交易,投资者能够在确保符合所有监管要求的同时,最大限度减少对交易时间安排的影响。
2023年,法国对外直接投资(ODI)达到672亿欧元,进一步巩固了其作为对外投资大国的地位。同时,法国也是欧洲最具吸引力的FDI目的地之一。对于有意参与法国这一充满活力的经济体的国际投资者而言,深入理解法国FDI审查制度的具体细节和要求至关重要。
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编辑:农潇齐、庚禹涵
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