近期两项美国出口管制与制裁新法案及影响解读

2025 年 8 月 19 日，美国总统特朗普正式签署《通过提高出口管制透明度来保持美国优势法案》（Maintaining American Superiority by Improving Export Control Transparency Act，HR 1316）成为法律。

1、法案核心内容

该法案修订了美国《2018 年出口管制改革法案》 （Export Control Reform Act of 2018，ECRA），要求美商务部长向国会提交年度报告，以说明美国商务部工业和安全局 （BIS） 处理的许可证申请、执法行动和其他授权请求，以及出口、再出口、放行和国内转移受美国《出口管制条例（EAR）》 约束的物项。

年度报告所必须的“涵盖实体”（covered entity）是指 （1） 位于或运营在国家组 D：5 中列出的国家/地区（国务院确定受美国武器禁运约束的国家/地区），并且（2）被列入实体清单或军事最终用户清单的任何实体。

许可透明度：该法案要求年度报告包括所有适用的许可证申请或其他授权请求的以下详细信息：

• 提交申请的实体名称;

• 物品及其出口管制分类号（又名“ECCN”）的简要说明;

• 最终用户的名称;

• 最终用户的位置;

• 物品的价值;

• 该机构关于许可证申请或授权的决定;和

• 提交申请的日期。

此外，该报告将要求美商务部提供任何相关执法活动的日期、地点和结果，例如最终用途检查以及所有许可证申请和其他授权请求的汇总统计数据。

2、立法背景

2023 年 12 月，美国众议院外交事务委员会公布了对 BIS 为期 90 天的委员会审查结果，得出的结论是，商务部在批准向中国出口先进技术方面过于宽松，并将商业论点置于国家安全问题之上。专家表示，该部门需要为国会和其他监督人员创建“纸质记录”，以更好地监控军民两用技术的最终用户和最终目的地。

3、影响与启示

美国正试图将过去数年间一系列零散、临时的行政管制措施，整合、固化为一套长期、透明且更具威慑力的法律框架。依据此项法案，美国国会将能够获得更加全面和及时的出口许可及执法数据，此类数据将帮助立法者更清晰地识别在出口管制领域的“潜在风险”，从而提高美国针对“潜在风险”的立法效率，可能进一步对中国等美国所谓的“对手国家”启动更多的管制限制。这项法案通过制度化、透明化的审查机制，极大地增加了与被美国视为“风险”的实体进行商业往来的不确定性和合规成本。对于一些跨国公司而言，这意味着它们的供应链、客户名单和技术合作都可能成为美国国会审查的对象，这种潜在的法律、声誉和经济处罚风险是无法忽视的。

2025年7月21日，美国众议院于表决通过了《OFAC调查员许可法案》（OFAC Licensure for Investigators Act，H.R. 1450）。该法案拟在财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）框架下设立试点项目，允许授权（许可）的私营机构为调查目的与被制裁实体进行名义（一般是指小额）金融交易（nominal financial transactions），旨在强化美国政府对受制裁网络的追踪与执法能力。

1、法案核心内容

根据法案要求，OFAC需在法案生效后一年内建立试点项目，授权符合条件的私营机构（包括区块链分析公司blockchain analytics firms）通过小额交易渗透受制裁网络，协助执法部门识别非法资金流动。

此类交易权限将严格限定适用范围（narrowly applied），例如允许企业与被制裁的加密货币混币服务商（crypto mixers）或实体进行微量资金交互，从而逆向追踪资金路径并生成情报，最终将数据共享给银行、政府机构及合规产品终端用户（banks, governments, and other consumers）。

试点期限为五年，实施期间持牌机构须每月向OFAC提交交易活动报告，而OFAC则需每年向国会两院相关委员会提交项目运行简报，包括许可证发放情况、项目效用及改进建议，并额外提供包含受许可机构名单、支出明细等敏感信息的机密简报。法案强调，该机制借鉴了执法部门在犯罪调查中监控金融账户的既有工具，力求在不削弱现有制裁效力的前提下，填补调查手段的漏洞。这一现代化举措为调查人员提供了追踪非法金融网络的关键工具，同时不会损害制裁执行力。

2、立法背景

《OFAC调查员许可法案》立法动议源于2025年2月25日“审视对华政策”（Examining Policies to Counter China）听证会上，执法与金融政策专家对现有制裁调查工具局限性的集中讨论。法案支持者认为，新的法律框架将帮助美国政府更精准地打击受制裁实体（包括涉及中国问题的复杂网络）

3、影响与启示

该法案标志着美国立法界在探讨从传统“冻结—报告”的制裁执法模式升级为“监测、取证、定点打击”的主动执法模式。如果通过，会使中国企业在未来可能面临更多样化的合规风险，因为该法案通过颁发许可证的方式允许私营公司为推进与自身制裁相关的调查而从事被禁止的交易，中国公司可能会面临着私营公司的审查。此外，持许可证的相关机构必须每月向OFAC提交交易活动报告，这使OFAC能够实时监测被制裁企业的资金流动模式变化。这一行为可能会导致中国相关企业和机构会面临着更精细化的合规要求，因为这些私营机构可能会比官方机构有着更严格的标准，且可能会进行“钓鱼执法”的名义交易（名义交易机制可能使制裁调查机构能够潜伏于非法制裁规避网络中，实时监测资金流动模式变化。）

参考文献：

1. 施沈畅，《美近期出口管制及制裁立法动向：私营企业将成“情报特工”》

2. 新经济学家智库，《透明的铁幕：美国锁定技术优势的新武器》