在经济碎片化的世界中调整东南亚贸易政策

内容摘要

美中竞争正重塑全球及区域贸易格局，给东盟国家带来压力 —— 其转运规则可能导致供应链碎片化，削弱区域一体化。东盟国家与美国达成缺乏协调的双边协议，降低了自身抵御美国压力的能力。东盟必须共同致力于多边战略，深化国内改革。遵循多边原则的统一策略，是保护区域供应链、维护支撑东盟经济成功的开放性的关键。

美中竞争正在重塑全球供应链，既为东盟带来了前所未有的机遇，也对推动其实现显著增长的经济一体化模式构成了生存威胁。

重塑全球贸易的一股不利力量，是美国在与存在贸易顺差的东盟国家签订的双边协议中，纳入了严格的转运条款。作为获得比美国总统唐纳德・特朗普（Donald Trump）在 “解放日”（Liberation Day）宣布的全面关税更低税率的交换条件，各国必须同意采取表面上旨在防止贸易转口的措施。但这些转运要求可能导致区域供应链瓦解，实际上将贸易政策武器化，破坏现有的生产网络。

“解放日” 后的头两个月，尽管中国对美出口下降近三分之一，但中国出口总额仍实现了逾 6% 的同比增长。这一降幅被中国对东盟出口 18% 的增长所抵消 —— 东盟贡献了中国出口增长的近一半。

这种转变催生了 “枢纽国家”：企业寻求将产能转移到关税更低、制造能力充足的地区（如越南），以替代中国生产；而美国则在寻找替代供应商。2025 年前 4 个月，东盟国家对美出口额超过中国，占美国进口总额的约 11%。

尽管出口激增可能意味着供应链重组，且看似对东盟有利，但将出口从中国转移出去存在巨大风险。商品跨境转移的速度，远快于企业搬迁带来的投资落地速度（后者需要更长时间）。东盟可能先迎来中国进口商品的涌入，之后才能看到投资转移带来的收益。

但美国惩罚性的转运措施，可能会减缓产能迁出中国的速度。美越协议就鲜明地体现了这一挑战：要获得 20% 而非 40% 的关税税率，越南必须证明其出口商品并非来自其他国家的转口。

界定商品原产地并非易事，尤其是在现代供应链错综复杂的背景下。原材料在抵达最终目的地前需经过多道工序，其中部分工序可能被美国边境部门认定为 “无实质意义”，并将其归为转口商品。这意味着，将中国工厂迁至东盟，可能不再像以往那样具备经济可行性，尤其是对于仍大量使用中国产零部件的企业而言。

正因如此，如何界定 “转口” 成为下一个值得关注的关键议题。若美国贸易协议中的转口条款被过度宽泛地用于管控高比例外国成分商品，将对东盟内部贸易及区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）供应链造成毁灭性打击。东盟经济体（尤其是已与美国达成协议或接近达成协议的国家）将被迫与中国 “去风险”，否则就得支付 40% 的额外进口关税，而非 19%-20% 的税率。

东盟国家的全球出口高度依赖从中国进口的高竞争力原材料。平均而言，东盟经济体进口原材料的三分之一来自中国，其中越南依赖度最高，达 40%。对中国原材料的依赖度还在上升 ——2005 年至 2020 年，东盟国家出口商品中的中国成分占比几乎翻了三倍。即便在占比仍低于 3% 的印尼，其出口商品中外资增值部分的约四分之一也来自中国。

偏离最惠国待遇原则，催生了通过出口转移规避关税的动机，进而使转运条款成为服务美国政治目标的工具。但美国的这一逻辑，将瓦解支撑区域及全球经济增长的多边贸易体系。

东盟自身对多边贸易体系的忽视，导致其成员国采取零散的应对措施，削弱了有效对抗美国施压策略所需的集体立场。

越南通过 “防御性合规” 与美国迅速达成双边协议：以零关税让步及更严格的转运要求，换取持续的市场准入。这种做法虽能带来短期确定性，却会导致对美国的长期依赖，并破坏价值链。

印尼和菲律宾采取的 “战略调整” 策略，则试图以美国关税冲击为契机推进国内改革 —— 改善进口监管、吸引外资、将出口目的地向欧盟和中国多元化。尽管这一策略面临政治挑战，但有望构建长期经济韧性。

新加坡、马来西亚和泰国则在保持贸易中立、加强区域及数字贸易框架参与的同时，悄然调整供应链。它们的策略旨在避免与大国直接对抗，同时将自身定位为碎片化经济中的稳定节点。

凭借其庞大的出口份额，美国成功地将自身议程强加给东盟国家。但东盟必须抵制美国的保护主义压力，并努力与面临类似压力的国家和地区建立联盟。

统一的谈判策略及反对美国歧视性措施的坚定立场，其价值远胜于零散双边协议带来的表面利益。东南亚当前的零散应对方式，反映出政策制定者的短视 —— 他们只关注获取美国市场准入，却未意识到若双边协议破坏区域供应链、缩减全球市场份额，将造成何等严重的损害。

现有供应链的韧性往往超出预期，尤其是在地缘政治热点地区之外。本地化既不能消除风险，也无法保证供应链更安全 —— 它只是将供应链风险从外部转移到了内部。

东盟国家应协同推进国内改革，促进多元化。与欧盟开展贸易谈判具有战略意义，但政策制定者不应局限于双边模式，而应推动多边协议，确保区域安排的相关性，避免歧视性协议。

东盟还必须预判中国向消费主导型增长模式的渐进转型。若转型成功，将为出口和投资创造巨大需求。为确保东盟成为中国产能外迁企业的有竞争力目的地，各国政府应维持开放且对投资者友好的政策，在保持区域供应链完整的同时，提升本地增值能力。

若国内改革无法为本土经济和民众带来切实的经济改善，国际承诺将难以获得政治支持。

通过选择团结而非分裂、有原则的抵制而非投机性妥协、区域一体化而非双边依赖，东盟定能应对当前挑战，同时维护使其成为全球最具活力经济区域之一的开放性与一体化格局。

本文收录于《东亚论坛季刊》（East Asia Forum Quarterly）最新一期 “亚洲新贸易政治”（Asia’s new trade politics）特刊，第 17 卷第 3 期。

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