斯里兰卡进入新冠疫情大流行病后紧缩的新时代

Asia Nikkei网站2023年8月23日报道（记者MARWAAN MACAN-MARKAR），斯里兰卡进入新冠疫情大流行病后紧缩的新时代。

许多穷国在新冠疫情封锁期间被鼓励借贷，但随着优先事项的改变，他们面临着严峻的后果

科伦坡--一个周六的傍晚，斯里兰卡首都一个阴暗的工人阶层社区大雨倾盆，一群妇女冒着暴雨走进一座佛教寺庙。她们不是去祈祷，而是去吃饭；自2022年6月以来，这座寺庙一直充当食品救济站，为许多人提供一天中唯一的一餐。

这些妇女中有Ediriweera Pattabandige Chamila。这位43岁的妇女说："这是我们一天中唯一的一顿饭，我们想把这顿饭吃两天，"她指的是她家附近的其他几张嘴--两个十几岁的儿子和她的丈夫。"我们真的沦落了......所以我们现在就靠这顿饭了"。

其他母亲也有同感，有些人紧紧抓住分发的50包食物不放，每包食物里都有白米饭、煮熟的豆子、甜菜根、扁豆和一块咖喱鸡肉。自斯里兰卡去年春天经济出现大幅贬值和债务违约以来，这些商品的价格在这一年的经济危机中上涨了100%到120%。

58岁的社区负责人Pushpa Galhena叹息道："我们还能做什么呢，因为这里的家庭有时一天连一顿饭都吃不起。我们并不是穷人，但每天都能靠自己的收入生活......从去年开始，我们不得不靠食物救济过活，甚至还要乞讨，这让我们很痛苦，因为以前我们都以乞讨为耻"。

他们是南亚国家"新贫困人口"的代表，这是经验丰富的分析家和基层运动者对新冠疫情大流行病后出现的严峻经济形势的描述。

斯里兰卡是亚洲可能很快倒下的众多金融多米诺骨牌中的第一块，因为在全球经济决策者的鼓励下，为渡过COVID-19而大量借贷的国家现在面临着金融动荡。根据由53个成员组成、总部设在曼谷的联合国区域机构--亚洲及太平洋经济社会委员会（Economic and- Social Commission for Asia and the Pacific）4月份发表的一份报告，该地区共有19个国家因新冠疫情大流行病时期的借贷而面临"债务困扰的高风险"。报告指出，这些国家中有三分之二的债务超过了2008年全球金融危机爆发以来的任何时期。这些国家包括老挝、马尔代夫、蒙古、巴基斯坦，更不用说斯里兰卡了。报告称，这组国家的政府债务在新冠疫情大流行期间平均增加了8个百分点以上。

斯里兰卡被视为如何解决这场危机的亚洲试验案例：国际货币基金组织（International Monetary Fund）正与债权人和斯里兰卡政府合作，解决新冠疫情大流行病后的经济混乱局面。但在2020年和2021年，旅游收入和侨民汇款这两个主要外汇来源枯竭后，危机便开始显现。

去年年初，这个岛国成为近二十年来第一个宣布破产的亚洲国家，导致了历史性的主权违约和经济崩溃，最终迫使时任总统戈塔巴亚·拉贾帕克萨（Gotabaya Rajapaksa）于2022年7月逃离该国。但是，他留下的国民的困境却进一步恶化：由于无法获得信贷，该国中央银行不得不印钞票来弥补预算缺口，进一步加剧了通货膨胀。

为了恢复国家财政，斯里兰卡新政府开始与国际货币基金组织（IMF）谈判，IMF于3月份同意向斯里兰卡提供29亿美元的贷款。作为回报，政府同意削减开支，实现预算盈余，偿还债权人，并使斯里兰卡成为更具吸引力的投资目的地。

"你还能做什么？"

预算大幅削减，使该国进一步陷入贫困，并引发了人们对多边银行在解决危机中的作用的质疑。目前正在实施紧缩政策的这些组织中，有许多此前曾坚持认为，借贷是抵御新冠疫情大流行病的唯一途径。

2021年1月，在疫情最严重的时候，国际货币基金组织告诉各国政府，是时候"重新考虑公共融资规则并承受更高的债务"了。五个月后，世界银行鼓励各国通过融资渡过疫情，并增加社会保障计划的支出。

世界银行首席经济学家Carmen Reinhart在2020年10月说："当疾病肆虐时，你还能做什么？首先你要担心的是打仗，然后你要想办法支付战争的费用"。《金融时报》称，她的演讲标志着"紧缩政策正式被埋葬的一周"。

在COVID-19危机期间，国际货币基金组织鼓励各国在公共服务方面大肆挥霍，与此同时，它还向全球南部国家拨款2500亿美元，占其1万亿美元贷款容量的四分之一，作为"财政援助和债务还本付息减免"。

借款人现在发现，他们只能靠自己的力量来摆脱累积的债务。根据国际货币基金组织（IMF）的数据，斯里兰卡削减了预算支出并大幅提高了收入，以努力缩小政府收入（约占国内生产总值的8.6%）与支出（19.9%）之间的巨大差距，在此之后，IMF才同意贷款计划。

国际货币基金组织（IMF）斯里兰卡高级代表团团长彼得·布鲁尔（Peter Breuer）在3月份的一次新闻发布会上说："我只是想纠正一种说法，即基金导致了财政紧缩。"他解释说，政府预算在国际货币基金组织的项目开始之前就已经被削减了。"这是危机造成的结果，基金的存在是为了减轻一点影响。但调整仍将是严厉的。"

"没有人愿意为政府收支之间的巨大缺口提供资金，"他说，"过去，政府可以通过向官方和私人债权人借款来弥补这一缺口。目前，没有人愿意填补这一缺口。因此，调整是非常残酷的。"

华盛顿乔治敦大学国际发展实践教授Shanta Devarajan说，"由于缺乏其他资金来源，斯里兰卡政府别无选择。"他说，"这些都是斯里兰卡为防止经济崩溃和社会陷入混乱而不得不采取的（事先）行动。"

"双重标准"

专家们对国际社会是否可以采取更多措施来缓解这一打击存在分歧。斯里兰卡北部贾夫纳（Jaffna）大学的政治经济学家Ahilan Kadirgamar说，"优先措施"是国际货币基金组织授权的，但却加剧了斯里兰卡人的苦难。"他说，"农村家庭账单飙升，交通成本上升，耕作和捕鱼的燃料更加昂贵，实际工资下降了50%。"人们已经经历了苦难，现在又不得不面对国际货币基金组织的紧缩政策"。

今年6月，区域政策研究机构LirneAsia揭露了斯里兰卡2200万人口在通货膨胀、卢比崩溃、禁止进口和工作岗位消失的影响下，正在遭受着令人麻木的贫困侵蚀，从而震撼了斯里兰卡当前的政治体制。调查指出，斯里兰卡的贫困人口将从2019年的300万激增至2023年的700万，占总人口的近31%。在调查的10,000名受访者中，有三分之一的人开始每天不吃一顿饭，近一半的人承认减少了饭量。

去年，乐施会（Oxfam）等英国组织批评说，在对待富国与穷国的债务问题上存在"双重标准"。"乐施会说，"（国际货币基金组织）一方面警告富国不要采取紧缩政策，另一方面却强迫穷国采取紧缩政策。"

国际货币基金组织对这种争议并不陌生。事实上，IMF已经习惯于被描绘成一个罪魁祸首，这个角色往往会让政府在实施必要的严厉政策来调整财政状况时，有人指责它，并为其提供政治掩护。

在斯里兰卡，批评者质疑国际货币基金组织（IMF）要求政府在2022年经济萎缩9%后，在2025年前实现基本预算盈余占国内生产总值2.3%的目标。国际货币基金组织的Breuer在接受《日经亚洲》采访时为这一政策进行了辩护。他说："为了稳定经济，需要进行强有力的前期财政调整，"他补充说，这样的努力可以"重新树立恢复财政和债务可持续性的信心......这是促进投资和增长的先决条件。"

他补充说，"斯里兰卡的经济挑战并非源于与COVID相关的财政扩张....，在COVID之前，斯里兰卡的政策就已经不可持续。受债务困扰的国家无法获得融资，因此除了财政调整别无选择"。

国际货币基金组织在世界其他地方也推行了类似的严格目标。赞比亚是第一个在新冠疫情大流行病期间出现主权债务违约的非洲国家，于2020年11月违约，该国面临的压力是到2025年实现相当于国内生产总值3.2%的预算盈余，作为其13亿美元IMF贷款计划的目标。

“保留收据”

批评者认为，这些严格的目标不仅对相关国家是残酷的，而且实际上可能会弄巧成拙--它们不会减少国家的债务，反而会阻碍国家的经济增长。债务正义组织（Debt Justice）的政策负责人Tim Jones认为，"推动各国创造大量的基本[预算]盈余，并不一定能将债务降至可持续的水平"。"他说，"从经济中抽走需求，会造成经济停滞，从而阻碍债务下降。"

就连国际货币基金组织自己的研究部门，也对危机期间产生预算盈余的必要性提出了质疑，因为在过去，预算盈余曾被用来帮助各国走出债务漩涡。国际货币基金组织4月份发布的《世界经济展望》指出，财政整顿"不会对债务比率产生统计学意义上的显著影响"，因为这种整顿往往会减缓国内生产总值的增长。相反，对1980年至2019年期间33个新兴市场经济体和21个发达经济体的债务削减计划进行的研究证实，GDP增长的提高是这一时期近三分之一债务削减的关键因素。

波士顿大学全球发展政策中心（Boston University Global Development Policy Center）的经济学家Rebecca Ray说："人们普遍认为，紧缩政策会限制经济增长。当紧缩政策限制增长时，它可能会加深经济危机、延长经济危机、抑制投资。此外，它还可能抑制人力资本的创造，而人力资本是通过健康和教育吸引投资的下一代。"

"我可以说，不仅是关注国际货币基金组织的经济学家，而且关注宏观经济管理的经济学家都有一个非常广泛的共识，那就是在经济衰退期间，紧缩政策通常根本不是合适的办法。"

"总会有例外。但这在很大程度上也反映在国际货币基金组织自身研究部门的工作中"。

不过，国际货币基金组织研究部副主任Adrian Peralta表示，财政整顿在降低债务方面仍然发挥着作用。"要有效实施解决债务率问题的政策，关键是要重视财政整顿。如果时机恰当、设计合理，这一战略可以成功、持久地降低债务率"。

学术界认为，虽然紧缩政策的理由越来越难以成立，但这一新的认识并未使政策发生太大变化。Ray和两位同事去年9月发表在《全球化与发展期刊》上的研究表明，除了在危机年份（如2009年全球金融危机期间和2020年新冠疫情大流行病深重时期）的短暂偏离，国际货币基金组织总是重新要求借款国进行大规模财政调整。

国际货币基金组织（IMF）领导人的一些讲话似乎证实，COVID-19期间向更宽松政策的转变最终将是暂时的。在2020年4月的一次新闻发布会上，国际货币基金组织总裁克里斯塔琳娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）说："非常时期需要非常行动，这正是我们全球政策议程的内容。因此，我们的信息是，'能花多少钱就花多少钱，但要保留收据'"。

与此同时，国际货币基金组织为斯里兰卡的贷款计划辩护说，它对政府在贷款计划之前的行为不负任何责任，而贷款计划本身也尽可能地考虑到了人道主义需求。

Breuer告诉《日经新闻》："IMF计划旨在通过设定社会安全网支出的最低支出目标，减轻调整措施对穷人和弱势群体的影响。"他补充说，IMF建议的2023年预算支出准则为1,870亿卢比（5.755亿美元），占国内生产总值的0.6%，相当于2022年社会安全网支出预算拨款的三倍，以及2022年每户现金转移额的两倍多。

然而，斯里兰卡政府计划于7月启动的一项福利计划却因覆盖范围有限而受到质疑。在该项目启动前夕，政府宣布已拨付福利资金，使200万个家庭在一个交叉的计划中每月获得2500至15000卢比的救济金。但这些家庭的数量远低于四月份向国家福利委员会申请从该项目中受益的370万贫困家庭（占全国550万家庭的近70%）。

分担损失

与此同时，斯里兰卡面临的许多问题并不在国际货币基金组织的控制范围之内，而是源于债权人不愿承担贷款损失。尤其是中国的国有银行，它们在2021年被拖欠的贷款约占斯里兰卡376亿美元外债的20%，在第二年发生违约之前，它们一直不愿减记贷款价值。它们不愿意进行"减记"，而是希望在不减记的情况下将现有贷款展期。

国际货币基金组织一直在推动斯里兰卡单方面重新谈判这些债务。中国拒绝了这一要求，并表示国际货币基金组织和世界银行等多边贷款机构在向破产国家提供贷款时，应采取与中国政府在双边债务重组中所应采取的方式相同的扣减措施。

毫不奇怪，这种僵局增加了斯里兰卡政府的压力，加剧了经济困境。斯里兰卡政府已向所有双边贷款人保证，他们将受到平等对待。科伦坡还希望在9月份之前完成所有债务重组谈判，以便国际货币基金组织及时审查斯里兰卡在满足30亿美元救助条件方面的进展情况，这也是斯里兰卡与国际货币基金组织的第17次合作。

斯里兰卡总统拉尼尔·维克拉马辛哈（Ranil Wickremesinghe）在5月对日本进行正式访问时表示："斯里兰卡致力于确保所有债权人获得平等待遇。我们希望这项工作取得成功，因为我们的经验将使更多的中等收入国家能够利用国际货币基金组织确保债务减免的多边协调"。

不过，中国可能会改变立场。今年6月，作为20国集团富国和发展中国家倡议的一部分，中国政府同意与其他双边贷款方一起重组赞比亚63亿美元的主权债务，从而结束了持续两年的僵局。

地缘政治因素

与此同时，在6月即将结束之际，巴基斯坦从国际货币基金组织（IMF）获得了30亿美元的备用安排，避免了类似斯里兰卡的主权违约。在伊斯兰堡努力争取之前于2019年签署的65亿美元救助计划中的最后一笔25亿美元资金（该计划将于6月30日到期）时，国际货币基金组织（IMF）在第11小时内提供了救命稻草。

然而，经验丰富的巴基斯坦观察家认为，这一事件的转变再次提醒人们，地缘政治影响着国际货币基金组织的决策。"40年来，巴基斯坦一直是美国全球战略计划的一部分，并继续相当自由地接受国际货币基金组织和世界银行的资金，没有任何问题，"资深经济学家、国家财政委员会（一个根据宪法成立的机构）成员Kaiser Bengali说。"但这种情况已经改变。...巴基斯坦不再是美国战略计算的一部分，国际货币基金组织目前对巴基斯坦提出的条件反映了这一地缘政治现实。

学术研究倾向于证实国际货币基金组织贷款的地缘政治逻辑。至少有两项研究发现，IMF对与中国关系更密切的国家更为严厉，而对与美国关系更好的国家则更为宽松。

波士顿大学的Ray说："有证据表明，一个国家与美国、西欧和中国的联系似乎都是决定其附加条件可能有多严格的重要因素，"他的论文发现，在联合国大会上投票支持中国的国家，似乎比投票支持美国和欧洲的国家，拥有更严格的国际货币基金组织计划。

乔治敦大学的Andreas Kern和格拉斯哥大学的Bernhard Reinsberg，去年10月在《全球研究季刊》（Global Studies Quarterly）上发表的另一篇学术论文发现，向中国银行大量借款的国家，被国际货币基金组织提出的条件较多。

然而，国际货币基金组织否认任何政治偏袒在其决策中发挥作用。"Breuer告诉《日经新闻》："在设计经济计划时，没有考虑斯里兰卡与中国或任何其他国家关系的相对重要性（这一因素）。"

逃离饥饿

目前，斯里兰卡的贫困家庭不得不忍受紧缩带来的痛苦。把孩子送到首都位于法院大楼阴影下一所破旧小学的家长说，他们"感到更加绝望，因为没有任何东西可以养活我们的孩子了"。

为了忍受这种长期的苦难，他们不得不依靠私人慈善机构提供的食物在学校做饭。一位54岁的母亲说："这是我们的学生一天中唯一的一顿饭。"她在临时厨房里切洋葱，准备当天的午餐，包括蔬菜炒饭、咖喱扁豆、煮鸡蛋和黄瓜沙拉丁。"孩子们只有在知道有免费餐吃的情况下才会上学，以躲避家里的饥饿。"

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