OFAC新增次级制裁，还是提示已经存在的次级制裁？

2024年7月3日，美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）宣布对俄罗斯相关制裁项目下的3923个来自俄罗斯和第三国的SDN和/或SSI条目添加第14024号行政令第11节次级制裁标识“Secondary sanctions risk: See Section 11 of Executive Order 14024”（即外国金融机构次级制裁标识）。其中包括来自中国（含香港和澳门特别行政区）的约50个实体和个人。

OFAC没有对本次添加标识的原因进行说明。有观点认为本次是对上述SDN新增次级制裁。我们理解，7月3日不是新增次级制裁，而是通过在名单上添加次级制裁标识，向各界更加明确地提示自2024年6月12日起对上述SDN而言已经存在的外国金融机构次级制裁。

外国金融机构次级制裁是美国于2023年12月22日出台的。当时，根据被第14114号行政令修订后的第14024号行政令第11节，所有被美国财政部或国务院依据第14024号行政令指定为在俄罗斯防务和相关物资、技术、航空航天、制造、建筑行业（统称“五大行业”）从事经营活动的SDN均被附加外国金融机构次级制裁，即外国金融机构如果为了或代表这些SDN开展或协助进行任何重大交易，则可能受到冻结制裁和美元账户制裁。为什么是这五大行业呢，因为修订后的第14024号行政令将这五大行业认定为俄罗斯的“军事工业基础”（该行政令授权财政部和国务卿可以继续认定其他行业属于俄罗斯“军事工业基础”）。

此后，对于美国财政部或国务院指定为在俄罗斯五大行业经营的SDN，OFAC都在其条目添加了相应的次级制裁标识；而对于根据第14024号行政令被指定为在俄罗斯的电子、海洋等其他十一个行业从事经营活动的SDN，OFAC没有添加该标识；对于在第14024号行政令下因为“实质性支持”等其他原因被指定的SDN，OFAC也没有添加该标识。

2024年6月12日，美国财政部修改了“军事工业基础”的定义，扩大为包括以下三类主体：（1）所有根据第14024号行政令受冻结制裁的主体，（2）在俄罗斯技术、国防和相关物资、建筑、航空航天和制造业行业运营的任何主体，以及（3）支持直接或间接向俄罗斯出售、供应或转让根据第14024号行政令第11(a)(ii)节指定的关键物项的个人和实体。因此，自当日起，根据第14024号行政令第11节，所有根据第14024号行政令被指定为SDN的主体均受到外国金融机构次级制裁，包括在此前被指定为在俄罗斯其他十一个行业运营的SDN以及因“实质性支持”等其他原因被指定的SDN。

所以，OFAC在7月3日的行动并不是新增次级制裁，而只是把自2024年6月12日起已经存在的次级制裁更加明确地予以提示。

由此说开去，判断某一SDN是否附加次级制裁，SDN名单相应条目中有无次级制裁标识可以作为判断的出发点，但绝不是终点，终点是实施制裁的法律依据（legal authorities，包括国会立法、行政令和部分财政部规章）中有无附加次级制裁的条款。

再由此说开去，有无典型的次级制裁对于判断中国企业的制裁风险（或加单风险）非常重要，但并不是全部。除了典型的次级制裁条款外（例如第14024号行政令第11节），很多行政令中都有的“实质性支持条款”、“代表SDN行事条款”等，通常并不称为次级制裁条款（而是“制裁标准”），但都曾被美国财政部或国务院用于制裁中国企业。

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