美关税壁垒、UFLPA执法及出口管制“三重围猎”下的供应链合规突围
在全球化市场浪潮中，中国企业拓展海外市场的步伐从未停歇，然而，包括美国海关与边境保护局（下称“美国海关”或“CBP”）在内的机构所设定的日趋严格的进口业务管理规定，特别是特朗普政府推行的加征关税措施，让企业面临着更高的成本及合规风险，稍有不慎就可能面临通关受阻、高额罚款等不利后果。
面对如此复杂且严苛的进出口环境，供应链溯源成为中国企业应对挑战的关键举措。供应链溯源能够帮助企业清晰掌握产品生产、加工、运输等全流程信息，确保供应链各环节符合美国海关规定，避免因信息不透明导致货物被扣押。
同时，完善的供应链溯源体系还能帮助企业及时发现潜在风险，通过优化供应链管理，降低因美国海关政策变动带来的不利影响，提升企业在国际市场的竞争力与抗风险能力。
对于中国企业而言，重视供应链溯源，不仅是应对美国海关严格监管的必要手段，更是实现可持续发展、稳固国际市场地位的重要保障。
本文将从美国对华关税政策、UFLPA以及美国的出口管制政策着手，分析当下中国乃至全球供应链所受到的影响及企业的应对策略。
5月12日，中美两国在日内瓦经贸会谈后发表联合声明，宣布大幅削减双边加征关税。根据协议内容，美方撤销了91%的对华加征关税，中方同步取消91%的反制性关税；同时，美方暂停执行24%的“对等关税”措施，中方也相应暂停24%的反制关税措施。中美双方在关税议题上的重大让步，令全球市场紧张情绪有所缓解。然而这场关税战并未偃旗息鼓——在美国层层加码的对华关税政策下（详见下表《美国对华关税政策》），关税战正逐渐升级为供应链之战。
美国对华关税政策
中美两国处于不同的经济发展阶段，在产业结构、劳动力资源和要素禀赋方面各具特色，这种差异性恰恰构成了两国经济的高度互补性。经过数十年全球化竞争的检验，这种相互依存、深度融合的产业链供应链合作模式，已被证明是资源配置效率最高的市场化选择。而美国的歧视性单边关税政策几乎覆盖所有的中国商品，其对全球产业链供应链造成严重冲击，进一步加剧供应链断裂和产业空心化风险。
（一）转口贸易或遭围堵
北京时间7月8日凌晨，美国总统特朗普通过其自创的社交平台“真实社交”连续发布致14个国家的公开信，宣布将目前处于暂缓状态的10%对等关税上调至25%至36%不等，并将于8月1日正式生效。而首批收到信函的14个国家中，马来西亚、柬埔寨、泰国、印度尼西亚、缅甸、老挝等东盟国家赫然在列。
与此同时，亚洲各国近期亦纷纷出台针对原产地规避等行为的打击措施（详见下表《亚洲各国近期部分针对出口管制、原产地规避及关税政策的措施汇总》）。
亚洲各国近期部分针对出口管制、原产地规避及关税政策的措施汇总
（二）美国海关加大审查供应链的力度
CBP已被要求将执行高关税政策作为优先任务，并加大对进出口活动的审查力度。为此，CBP正在积极运用大数据技术监控进口动态，一旦发现某国产品的进口量在短期内异常激增，或进口申报价格明显偏低，便可能触发进一步调查。在此基础上，CBP也加大了对高风险商品的实地查验频率，进口商可能被要求提供生产记录、物料清单（BOM）等详细证明材料，甚至需接受海外工厂的实地核查。对于发现的违法行为，CBP可依据《犯罪与刑事程序法》第1592条对作出虚假或重大遗漏申报的企业处以高额行政罚款，情节严重的，罚金可高达货物等值金额，并可能将案件移交司法部启动民事或刑事程序。
自4月15日起，CBP正式启用升级版原产地核查系统，旨在强化对转口贸易和关税规避行为的监管力度。该系统对原产地认定标准和审查流程进行了全面革新，重点打击通过越南、马来西亚、墨西哥等第三国转运以规避对华关税的行为。新规要求进口商必须提交三级供应链溯源文件，包括详细的产品生产工序流程图、原材料采购发票以及能源使用与工厂运转明细，以确保生产过程的真实性和可追溯性。
针对越南、马来西亚、泰国、印度尼西亚和墨西哥等重点国家，CBP实施更为严格的监管措施：实行每票必查机制，对所有进口货物进行100%原产地核查；对查实的逃税行为处以逃税金额300%的高额罚金；同时追溯企业过去10年的相关利润并冻结涉案账户，形成强有力的震慑。
值得关注的是，美国共和党议员正在推动《保护美国产业和劳工免受国际贸易犯罪侵害法》（Protecting American Industry and Labor from International Trade Crimes Act）的立法进程。该法案主张通过更严厉的法律手段打击贸易违规行为，特别强调对借道第三国转运以规避对华关税的中国出口商，不仅将处以重罚，还将追究刑事责任，最高可判处监禁。这一系列举措标志着美国正在构建更为严密的贸易合规监管体系，对全球供应链布局将产生深远影响。
（三）美国海关加大打击海关欺诈的力度
近年来，美国司法部与CBP加大了对海关欺诈的打击力度，广泛运用数据分析手段识别异常贸易行为，并对违规企业提起民事甚至刑事诉讼。CBP尤其关注如低报价格、虚假原产地标识或通过空壳公司报关等行为，这些都可能触发调查。在时间追溯方面，政府通常可追溯至五年前的进口行为，若涉嫌欺诈，则追溯期可能更长。对于存在潜在合规风险的企业而言，主动向监管部门披露问题通常是明智之举，既可体现善意，也可能将处罚金额降低至原来的四分之一。
（四）盲目规避关税将涉重大法律风险
最常见的“海关欺诈”包括：低报货值、错误申报产品税则编码、虚报原产国以规避特定国家关税。除了FCA下的民事赔偿责任外，关税规避行为也可能触犯美国刑法，构成严重的刑事犯罪。美国司法部正日益倾向于以刑事手段打击此类行为，涉及多项联邦法律条文。
根据《犯罪与刑事程序法》第545条规定的“走私货物罪”，明知违反法律而进口商品，即使通过伪造原产地或提交虚假文件，也属重罪，最高可判刑多年。此外，根据《犯罪与刑事程序法》第542条和第1001条，向海关提交虚假的报关文件或伪造原产地证书，同样构成犯罪。而若此类行为由多方合谋完成，例如进口商与境外供应商或物流商串通造假，还可能触犯《犯罪与刑事程序法》第371条中的共谋罪，最高刑期可达五年。
特别值得注意的是，若关税是依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）设立，如美国以国家安全为由对中国产品加征关税，则蓄意规避可能被定性为违反IEEPA，最高可处二十年有期徒刑。可见，美国政府正在从严惩治关税规避行为，企业和高管面临的刑事风险正显著上升。
（五）合规策略
面对美国对华加征关税政策，中国企业应从合规管理、供应链布局和风险控制等方面制定系统的应对策略，以降低关税成本、避免法律风险。
首先，应强化原产地合规管理，确保产品符合“实质性转型”标准，避免被认定为规避行为而触发反规避调查；同时合理使用关税分类（HTS）规则，依法选择税率较低的商品归类。
其次，企业可通过向美国海关申请预裁定，获取商品原产地、分类和估价的官方确认，提高通关的确定性和稳定性。在供应链层面，应评估“China+1”等多元布局模式，但需确保转型具备实质性以避免原产地误判。
此外，企业还应建立健全内部贸易合规体系，覆盖报关、出口管制、原产地和文件审核等环节，并定期开展员工培训，提高操作层面的合规能力。
同时，应关注政策动态和司法动向，审慎评估关税豁免申请和争端解决机制，必要时争取通过谈判或法律手段维护权益。
通过构建多层次、全链条的合规与布局策略，中企可在应对外部不确定性中保持市场韧性与国际竞争力。
美国海关在供应链合规审查上的“不遗余力”，还体现在其以UFLPA为依据，对进口商品是否涉及所谓“强迫劳动、童工、人身贩运受害者”，以及是否产自敏感地区或使用来自敏感地区的零部件等问题进行重点排查。这种带有偏见与政治操弄色彩的审查，导致大量中国货物被无端查扣。[1]迄今为止，美国海关以违反或涉嫌违反UFLPA为由而查扣的货物价值已高达36.7亿美元。执法行动不仅造成供应中断，还可能迫使依赖相关零部件的制造企业暂停运营，让中国企业的正常生产经营陷入困境。
可见，在当今全球化的市场中，遵守美国海关的规定对于确保进口业务顺利开展至关重要。但进口商在将货物进口至美国时，除了需要关注美国海关，还必须了解多个其他政府机构的监管要求（详见下文表格《对进口美国产品“供应链合规”负有审查职能的联邦机构》）。产品的种类、原产地及其用途不同，可能涉及不同的联邦监管部门。若不符合相关法规，可能导致高昂的延误成本、产品被扣押、罚款，甚至面临法律责任。
（一）强迫劳动执法工作组（FLETF）
强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force，FLETF）是由美国国土安全部（DHS）牵头、多个联邦机构共同参与的跨机构工作组，其致力于监督禁止进口全部或部分使用所谓“强迫劳动”生产的商品进入美国的法律执行情况。所谓“强迫劳动”包括使用强迫劳动、服刑人员劳动和契约劳动，其中也包括强迫或契约形式的童工劳动。
对进口美国产品“供应链合规”负有审查职能的联邦机构[2]
（二）UFLPA在实践中的执行
UFLPA确立了一项可反驳的推定（rebuttable presumption）：凡是全部或部分在特定地区开采、生产或制造的商品、货物、物品和产品，或由特定实体生产的上述物品，均被认为违反了《1930年关税法》第307条的规定，不得进口美国。除非CBP局长基于“确凿且令人信服的证据”（clear and convincing evidence）认定该类商品并非通过“强迫劳动”生产，或UFLPA不适用于拟进口的该类商品，否则上述推定将适用。
在适用UFLPA的背景下，实践中的高风险商品通常包括棉花、番茄、多晶硅（太阳能组件原料），近期扩大至锂电池、铝制品、海鲜、聚氯乙烯（PVC）、电子产品等。而结合UFLPA的“可反驳推定”，受UFLPA约束的商品与实体通常包括：在特定地区全部或部分开采、生产、制造的商品，UFLPA 实体清单中列名的公司制造的商品，使用源自所谓“强迫劳动”的原料、劳动力转移或集中营体系的商品。
（三）CBP近期执法趋势
近年来，CBP对UFLPA的执法力度显著增强。数据显示，2024年CBP扣留的货物数量比2023年增长了25%，月均扣留量从342个批次上升至428个批次，其中2024年11月更创下单月历史新高，达到648个批次。自2022年6月至2024年12月期间，被拒绝入境的扣留货物占比高达47%，显示出执法的严格性。
与此同时，CBP的审查范围也在持续扩大。许多被扣留货物的货值虽然来自马来西亚、越南和泰国等第三国，但其实包含了源自特定地区的原材料或组件，显示跨国供应链中的风险仍然突出。在重点审查行业方面，继早期以太阳能产业为主之后，2024年起，汽车与航天领域成为新的执法重点，相关产品（如电池、轮胎和无人机配件）的扣留量同比激增1580%。其他受关注的行业还包括电子元件、纺织与鞋类、金属、农业与可再生材料。
根据DHS截至2024年7月向国会提交的报告，铝、海鲜和聚氯乙烯（PVC）等产品也已被纳入优先执法名单。总体而言，只要某一产品的任何部分可被追溯至“强迫劳动”，就可能成为UFLPA执法的对象，几乎没有行业可以完全免受影响。
（四）出口商的常见误区
许多企业在应对UFLPA时存在一些常见误区，容易导致合规风险被低估。例如，一些企业认为“我们不从敏感地区采购”，但实际上风险往往潜藏在第二层、第三层甚至更深的上游供应商当中；也有企业误以为UFLPA只适用于服装和太阳能行业，但当前执法范围已扩大至电子产品、汽车零部件、农业等多个领域，法律适用范围并无行业限制；还有企业将ESG证书或一般的社会责任审核视为合规依据，然而这类文件通常无法满足CBP对“确凿且令人信服”的证据要求。
此外，部分非美国企业认为自身不在UFLPA适用范围内，但实际上，只要产品最终进入美国市场，即使没有美国实体，也将受到该法的约束。最后，尽管企业普遍认为供应链层级深、难以掌握，但通过引入合适的数据工具与追溯技术，仍可在复杂的多层级供应链中建立必要的透明度，从而有效降低因UFLPA带来的合规风险。
（五）合规策略
企业应系统构建并不断优化供应链合规管理体系。
首先，企业必须开展全链条映射与可追溯，不仅关注一级供应商，更要深入追溯原材料来源，借助供应链情报与风险评估工具识别潜在高风险节点。
其次，必须进行主动风险识别，由于CBP不会明确说明扣押原因，仅依赖UFLPA实体清单远远不够，企业应充分利用公开数据源识别风险。
此外，企业还应建立智能化实时监测机制，通过实时预警系统和自动化工作流程，快速响应政策调整与供应商变化。
在文件管理与抗辩能力建设方面，应提前建立一套随时可提交给CBP的完整资料体系，包括物料清单、供应商声明、原产地证书和第三方审计报告等，以应对可能的查验和执法行动，避免高额的法律、仓储及销售损失。
随着地缘政治紧张局势不断加剧，全球各国政府正扩大对本国企业出口产品的限制。中国出口商或对涉及军事或军民两用物项的出口管制已较为熟悉，但更难厘清的是，美国声称为实现国家科技与经济安全政策目标而施加或已实施的复杂出口管制规定。自2018年以来，美国在电子、电信和半导体等领域持续收紧出口管制，其主要目标之一是限制中国获得先进的美国技术。
（一）美国近期在人工智能等高科技领域的出口管制
特朗普政府第二任期以来，除于今年5月撤销拜登政府发布的《人工智能扩散规则》（AI Diffusion Rule）时称将以新法替代外，美国在涉华出口管制领域未推出新的系统性政策框架，也未对《出口管理条例》（EAR）的核心条款作出重大调整。
今年7月3日，美国商务部发布通知，撤销此前在5月底对全球三大芯片设计（EDA）软件供应商实施的许可限制——美方要求其在华业务必须申请政府许可的规定现已撤销，此举被视为对中国放松稀土出口限制的回应。
然而，EDA软件是芯片设计的“命门”，具有明显的战略资源属性，是供应链中的关键部分，即便本次解除限制是中美近期在贸易或外交上的某种缓和体现，但只要美国认定中国在先进半导体领域的突破威胁其国家安全或技术领先地位，相关限制就可能随时恢复——美国过去就曾多次“松一口气再加码”：例如，2022年对AI芯片出口管制初期有部分豁免，但2023年10月迅速升级为全面限制。另外，不能排除美国将联合其他盟国进行协调控制——在光刻机领域，美国就联合某荷兰半导体公司及某日本电子公司形成了对中国的有效封锁。
此外，执掌美国商务部工业与安全局（BIS）的官员杰弗里·凯斯勒曾在特朗普首个总统任期内负责执法与合规事务，任内，他在强化美国技术出口管制（特别是对华技术管制）方面发挥了关键作用。凯斯勒曾表示：“中国正在投入巨资提升其人工智能芯片的产能，同时大幅提高所生产芯片的性能指标。因此我们必须保持清醒认知——绝不能产生错误的安全感，要看到中国正在这一领域快速缩小差距。”
此前，BIS持续通过发布行业指导意见（包括提醒业界注意使用中国先进计算集成电路（IC）——包括某中国品牌芯片——所带来的风险；警示公众允许美国AI芯片被用于训练和推理中国AI模型可能带来的后果，以及向美国企业发布指南，指导其如何防范供应链被“转运规避”（diversion tactics）等手段利用的风险），并频繁采用“知会函”（is informed letters）这一非正式执法手段，通知企业在出口、再出口或转移受EAR规管的物项时需取得许可证，尤其是在存在被转用于受限用途的风险时。美方由此逐步构建起一套针对中国科技企业的多层次出口管制体系——BIS称，这些措施将确保美国在人工智能创新领域继续处于全球领先地位，并保持AI技术的全球主导地位。
（二）美国出口管制下企业对供应链的实务考量及合规策略
制裁措施、出口管制与进口禁令通常协调配合、互为补充。企业应当意识到：当其中一项措施开始针对特定行为或企业时，另外两项措施很可能接踵而至。
关键点在于，这些管制措施具有“持续约束性”——基于国籍原则，无论个人或实体在母国境外如何运营，管制措施都将如影随形；基于原产地原则，产品在流通过程中始终受到约束。例如，某家欧洲企业的美籍员工在美国境外参与对伊朗业务时，若无特别许可授权，将违反美国制裁规定。
同理，一套原产美国的航空管制系统出口至欧洲客户后，若该客户欲将其转售至亚洲，仍受美国出口管制约束——即便初始出口无需许可证（因出口目的国不同，许可要求可能变化），转口交易仍可能需要申请许可。出口管制的“持续约束性”还体现在：货物一旦进入某司法管辖区即受管辖，除非仅属过境运输或存放于自由贸易区等特殊区域。因此，企业必须全面、系统、透彻地评估制裁与出口管制可能产生的多维影响。
例如，美国原产货物的文件常附有《出口管理条例》（EAR）或海外资产控制办公室（OFAC）声明，告知所有中转商及终端用户该货物受美国域外法规管辖。实践中，部分美国出口商还会主动要求提供信息及承诺书，以评估其潜在出口义务，并遵循BIS提出的最佳实践指南——该指南旨在确保再出口管制有效实施，防止货物被违规转移至禁运用途、用户或地区。虽然此类调查非强制性要求（特别是对EAR99类低敏感物项而言），但BIS将拒绝配合合理信息请求的行为视为“危险信号”，建议在交易完成前予以澄清。因此，除非存在合理、善意且可明确说明的免责事由，企业应当配合交易对手方的正当信息请求。
最后，虽然外交政策突发事件可能引发快速制裁，但管制措施往往经历长期酝酿。以对华收紧出口管制为例，该政策历经多届政府，通过立法修法、机构公告、规则制定预告等程序逐步推进。无论单独研判或关联分析，美国均提前向业界释放了政策信号。当特定地区、实体或商品成为政治经济政策的焦点时，遭受某种形式制裁的风险将显著上升。企业不应坐等被列入制裁名单或收到暂扣令（WRO），而应提前排查风险，谋划供应链替代方案等应对措施。
综上，中国企业在出海中面临越来越多的合规挑战。为了有效防控进出口合规风险，有必要密切跟进最新的国际贸易法律壁垒和执法实践，及时识别和评估自身供应链的合规风险，建立完善内控、追溯和整改机制。同时，当发生通关受阻甚至面临调查时，可借助专业机构向监管机构提交供应链溯源报告等说明材料，并善用申诉程序实现货物放行和避免进一步的损害后果。
注释
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