日本智库解析：对于美国的出口管制政策全景

文章称，特朗普在1月20日就任首日就发布“美国优先贸易政策”的总统备忘录，就出口管制指示相关政府部门研究“维持、获得、强化美国技术优势的方法”“识别和排除出口管制漏洞的方法”等。虽据此形成的报告细节未公开，但白宫后续公布的摘要明确，需确保尖端技术不流入（所谓）“对手国家”，出口管制应更加简单、严格且有效，同时要维持美国在人工智能（AI）领域的优势，强化全球技术领导力。从上述文件可以看出，特朗普第二任期倾向于在尖端技术等重要领域严格实施出口管制措施，同时也将简化现有政策以推动有效执法。

2025年3月，美国商务部产业与安全局（BIS）将中国、伊朗等6个国家（地区）的82家实体增列至“实体清单”之中，其中54家为中国实体。“实体清单”列出了美国政府认定的从事或可能从事损害美国国家安全或外交政策利益行为的机构或个人，向这些实体出口须向BIS申请许可证，且BIS对许可证申请往往采取“推定拒绝”的方式，实质上禁止了相关物项的出口。

文章称，与以往相比，特朗普第二任期可能会将更多企业增列至EL。美国前商务部官员认为，修改EAR规则较难，而“将更多受出口管制的外国实体列入EL”相对简单，因此特朗普政府可能会频繁采用这一方式。

此外，EL所列实体的子公司、母公司、关联公司也有可能被纳入EAR管辖的范围，即适用经济制裁“特别指定国民清单”（SDN清单）的“50%穿透规则”。特朗普第二任期的商务部副部长（BIS局长）杰弗里・凯斯勒以及商务部助理部长兰登・海德（BIS负责出口管理）均表达了相关意向。举例来说，如果一家中国实体被列入EL，其在海外设立的负责研发或采购的子公司也可能面临美国的出口管制，美国企业向其出口相关产品或技术时，同样需要申请许可证，从而将大幅扩大出口管制的覆盖范围。

拜登政府的出口管制政策主要是修改EAR，通常经过发布暂定最终规则（IFR）、听取产业界等意见后制定最终规则（FR）的流程，因此可以通过BIS网站和联邦公告较为容易掌握相关动向。但自特朗普第二任期以来，除增列EL发布联邦公告、涉及华为AI半导体风险警示的相关指导方针外，较难确认其关于特定企业或产品出口管制措施的动向。

根据EAR的规定，BIS有权在认为特定产品或技术交易存在国家安全或外交政策担忧时，通过“信函”通知企业需申请许可证，且此类措施不会通过BIS新闻稿或联邦公告予以公示。如AI半导体、乙烷被纳入出口管制对象，飞机零部件和EDA软件许可证被叫停等，均是特朗普第二任期以来BIS在现有规则框架下通过“个案判断”通知企业的方式。

这种“信函”方式虽不修改EAR规则，但能让特朗普政府根据与中国进行贸易谈判的情况灵活调整特定企业或产品的出口管制，从而成为其谈判手段之一。例如，在伦敦举行的美中经贸磋商中，美国对中国出口管制的放松，实则是通过“信函”对某些严格的管制措施予以些许放松。2025年7月，英伟达和AMD均表示，通过“信函”被严格管控的产品对华出口有望获得许可证。但美国商务部长卢特尼克强调，不会向中国出售这些公司性能最优越的产品，尖端半导体对华出口管制的政策“并未改变”。

在实际操作中，企业收到“信函”后，往往需要在短时间内评估业务影响并做出应对。对于一些依赖特定产品进口的企业而言，申请许可证的不确定性可能导致生产计划受阻、项目延期等问题。而且，由于此类“信函”不对外公开，其他企业也难以及时了解相关信息，无法提前做好应对准备，从而增加了整个行业的运营风险。

2025年5月，BIS撤销拜登政府的“AI扩散规则”，同时采取额外措施加强对全球半导体的出口管制：

《关于一般禁止十（GP10）适用于中国先进集成电路的指导意见》：提醒业界注意使用中国先进计算集成电路的风险，包括特定的中国芯片，称“这些芯片很可能是在违反美国出口管制的情况下开发或生产的”。根据“一般禁止十”（GP10）的规定，BIS警告使用此类中国先进计算集成电路的企业存在违反美国出口管制的风险，可能导致公司面临BIS的执法行动。该指导意见意味着企业在使用特定国产芯片时，需要密切关注清单变化，随时评估自身业务是否合规，从而增加了企业的合规成本和运营的复杂性。

《关于可能适用于用于训练人工智能模型的先进计算集成电路及其他商品的管控的政策声明》：用于训练AI模型的特定先进计算集成电路等产品，若可能被用于武器禁运国的军事、情报活动或大规模杀伤性武器的最终用途，可能须向BIS申请许可证。Jetro认为，该声明模糊了产品用途的界定标准，企业在判断产品是否会被用于上述敏感用途时面临较大困难，为避免违规风险，许多企业可能选择主动申请许可证，从而进一步增加了企业的时间和经济成本。

《关于防止先进计算集成电路被非法转用的业界指导方针》：列举了防止先进计算集成电路被非法转用于军事、情报活动或大规模杀伤性武器最终用途的危险信号、尽职调查（DD）及最佳实践案例。Jetro认为，该指导方针虽然提供了一些参考案例，但不同企业的业务模式和实际情况千差万别，企业在借鉴这些案例进行自我审查时，难以准确把握尺度，导致在实际操作中无所适从。

文章援引美国商务部前官员的话称，这些指导方针并非明确的法律或规则，在实际执行中会给企业带来应对判断上的混乱。“一般禁止十”禁止在“知晓”可能违反EAR的情况下进行出口等活动，不仅包括积极“知晓”，也包括认识到存在高风险性的情况。因此，即使企业认为无需申请许可证，但一旦违反EAR被发现，将“无从辩解”。与此同时，上述指导方针可能是为特朗普政府未来修改相关出口管制规则做准备。

文章认为，拜登政府采取“小院高墙（smallyard，highfence）”的方式，严格保护尖端半导体等重要技术，多次修改出口管制相关政策规则，但遭到半导体业界团体和美国一些智库的批判，认为其对产业经济产生负面影响，且“院子范围扩大，墙壁千疮百孔”。

2025年5月，特朗普政府表明撤销“AI扩散规则”并发布替代规则的意向，此举被认为是“简化”现有出口管理规则。“AI扩散规则”规定了先进计算集成电路的出口管制要求，及不同国家/地区的许可证申请差异。特朗普第二任政府下的BIS称该规则阻碍美国创新，给企业带来过度的规则负担。现任BIS局长凯斯勒也批判该规则是“过度规则”，存在对部分国家的恣意区别对待。

文章称，从实际影响来看，AI扩散规则使得企业在出口相关产品时，需要根据不同国家和地区的复杂规定进行申请，增加了大量的时间和人力成本。例如，一家美国企业向不同国家的客户出口同一款AI半导体产品，可能需要针对每个国家的特殊规定准备不同的申请材料，进行不同流程的申请，从而大大降低了企业的运营效率。特朗普政府撤销该规则并试图制定替代规则，有望在一定程度上简化出口管理流程，提高企业的运营灵活性，但新规则的具体内容和实施效果仍有待观察。

为有效执行出口管制政策，多个国家已采取与美国类似的做法。“美国优先贸易政策”的总统备忘录就提到“探讨促进外国遵守美国出口管制的执行机制”。从特朗普政府高官的发言可以看出，其打算积极利用EAR的“外国直接产品规则”（FDPR），促使同盟和伙伴国企业配合美国的出口管制。FDPR是一项具有域外效力的出口管制规定，要求使用特定美国技术或软件在境外生产的产品，在出口时必须申请许可证。相关外国企业需对其生产流程进行溯源核查，确认是否使用了美国商务部产业与安全局（BIS）指定的受控美国技术和软件。

BIS局长凯斯勒近期称，日本和荷兰在半导体制造设备的出口管制方面虽与美国有协调进展，但仍不完善，美国在半导体领域有充分裁量权以积极利用FDPR。Jetro认为，美国通过这种方式，试图构建一个全球范围内的出口管理网络，限制特定技术和产品的流向。例如，对于一些使用美国技术的日本半导体制造设备企业，如果其产品要出口到美国限制的国家或地区，需要按照FDPR的要求申请许可证。这不仅影响了日本企业的出口业务，也对全球半导体产业链的布局和运行产生深远影响，可能导致产业链的部分环节出现中断或调整。

文章称，特朗普政府的出口管制“简化”措施遭到部分民主党议员的反对。例如，众议院“中国问题特别委员会”民主党首席议员拉贾・克里希纳穆尔蒂就批评称，“与沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国的AI半导体销售协议可能导致美国尖端技术流入中国”。

目前共和党在参众两院占多数席位，国会对特朗普政府出口管制政策的反对力度较小。但2026年中期选举若民主党夺回参众两院任一多数席位，可能会通过召开听证会、提出法案等方式制约特朗普政府的相关举措。不过，在强化出口管制执法的必要性上，美国国会两党存在共识，均同意增加BIS在2026财年的预算。BIS局长凯斯勒表示，增额部分将用于招聘约200名负责出口违规相关个人逮捕和起诉的特别调查官、将驻外出口管理官（ECO）从12人增至30人、招聘支持BIS执法活动的专业工程师等。

文章最后称，基于特朗普政府和国会在出口管制政策基本方向上的跨党派共识，即便出口管制的执行手段有所变化，未来仍会采取更严格的举措。文章提醒日本企业，基于FDPR等，使用美国技术、软件的外国产品及包含一定比例美国产品的外国产品交易可能受美国出口管制约束，在日本国内交易也可能被域外适用，因此建议企业继续严格遵守美国出口管制制度，如建立确认管制物项清单、最终用户、最终用途、目的地国家等的合规流程。

英国《金融时报》8月11日报道称，美国芯片企业英伟达和AMD与美国政府达成一项特殊协议，两家企业同意将特供中国的芯片（分别是H20和MI308）收入的15%“上缴”给美国政府，以获取相关产品的出口许可协议。白宫在11日稍晚证实了上述“协议”，但尚未决定如何使用这笔资金。根据华尔街投资机构伯恩斯坦（Bernstein）分析师预估，2025年英伟达H20大概交付150万片，预计收入为230亿美元，15%的抽成即为34.5亿美元。这种被出口管制专家称为“史无前例的财务安排”，显示了特朗普政府在出口管制领域的强硬手段，即通过经济利益的捆绑进一步控制企业的出口行为。与此同时，在芯片领域，中美之间的博弈呈现出复杂的局面。美国对华解禁H20芯片并非真心实意恢复出口，而是出于多方面考量。而中国政府近期对中国企业使用H20芯片的态度正日趋强硬，国家互联网信息办公室7月31日约谈英伟达公司，要求该公司就对华销售的H20算力芯片漏洞后门安全风险问题进行说明并提交相关证明材料。

从短期看，美国对中国半导体和AI算力的出口管制政策未见松动，且仍有加严的趋势。从长期看，高端半导体技术和AI算力的中美竞争远未停止。算力部署、应用的扩展速度、范围将成为新的竞争焦点。

（来源：机工情报，作者：石北，机工智库研究员）

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