乌干达走钢丝，公共债务飙升

Monitor网站2023 年 6 月19 日文章（作者 Chris Kayonga）：乌干达走钢丝，公共债务飙升。

由于公共债务和债权人的利息不断攀升，限制了对最具生产力部门的支出，乌干达的经济可能会陷入困境。 

"你们听说有52万亿先令的预算。虽然我支持这一预算，因为短期内没有其他解决办法，但重要的是要知道17万亿先令是用来偿还债务的，"穆塞韦尼（Museveni）总统在2023/24财政年度国家预算宣读后不久，于周四发布了这一消息。 

总统补充说："这些债务中有许多是由这些新殖民主义公务员所推动的，直到最近我放下身段，坚持批准了每一笔贷款。"

在下一财政年度 52.7 万亿先令的预算投票总额中，17 万亿先令占 32.25%，超过了国防部、卫生部、教育和体育部、工程和通信部、能源和矿产开发部以及农业部的支出总和。

从 2015/16 财年到 2020/21 财年，整个预算投票的 25% 到 27% 之间的大量资金用于支付利息。

人们担心，如果下一财年的债务和利息支出以同样的幅度增长，支出将增加到约 23 万亿先令，几乎是本财年预算的一半。

在《反同性恋法》颁布后，乌干达的借贷选择越来越少，尤其是向国际发展署（世界银行的一个分支机构）和国际货币基金组织（IMF）的借贷--这些机构提供低息或无息的长期融资。 

“世界银行集团对乌干达颁布 2023 年《反同性恋法》表示高度关注。该法一旦实施，将对重要的医疗保健、疾病筛查和预防措施设置更多障碍，从而危及人民。此外，该法也不符合本机构所坚持的不歧视和包容的价值观。

为了实现消除极端贫困和促进共同繁荣的目标，世界银行集团将包容性发展放在首位，重点关注所有群体，尤其是那些被边缘化、处境不利或易受伤害的群体。”

由于需要筹集资金为预算供资，专家们警告说，政府将受到诱惑，寻求非优惠贷款，因为这种贷款利率高，而且出了名的善变。 

经济学家Fred Muhumuza博士周五在塞雷纳会议中心（Serena Conference Centre）举行的预算后辩论中告诉本刊记者："实际上，全球利率正在上升，因此，向外借款就意味着进入了一个利率上升的空间。同时，你也将自己的储备置于危险之中，因为如果出口没有表现，你的储备就会消失。

乌干达政府的非减让性借款选择包括双边贷款人，如中国。目前，乌干达欠双边贷款人的债务中至少有 20% 是欠中国的。其他贷款方包括巴黎俱乐部，这是一个由日本、美国、英国和法国等 22 个富裕国家组成的团体。此外，乌干达还可以选择向养老金和公积金以及境外贷款机构借款。

本月初，政府向一家肯尼亚公司 Amarog Capital 和 Sovereign Infrastructure Group 申请了价值 5 亿欧元（2 万亿先令）的贷款。  

这笔非优惠贷款的协议条款之一写道，"为进一步落实上述规定，借款人特此不可撤销地无条件同意，如果在任何司法管辖区出现针对借款人或其资产的与本协议或本协议拟进行的任何交易有关的任何诉讼，借款人将不代表自己或其任何资产要求豁免此类诉讼、放弃其或其任何资产现在或将来可能在任何司法管辖区拥有的与任何司法管辖区的任何此类诉讼有关的任何豁免权，放弃就此类诉讼给予任何救济或签发任何法律文件的权利，包括针对其任何资产或就其任何资产进行、强制执行或强制执行，无论资产的用途或预期用途如何。"

乌干达银行研究与政策主任 Adam Mugume 博士说："Amarog 的情况是，它确实是一家新公司，是一家资金调动公司。对它的资金绩效没有任何考核。问题是政府如何利用它作为获得外部贷款的中介？"

他补充说："然而，如果政府选择商业借贷，而新预算又试图淡化商业借贷，那么就有很多选择。这里的银行、商业银行本身以及国际银行都可以组织良好的银团贷款，但价格会很高。

面对如此苛刻的借款条件，拒绝批准贷款的国会议员表示担心，国家可能会以国家资产为赌注。"

而此时，中国的贷款人为了规避风险，继续对低收入国家的借款人施加苛刻的条件。不过，中国向乌干达提供的大部分贷款都是进出口银行的优惠贷款。 

其中一些苛刻的条件是针对向中国进出口银行借款 2 亿美元用于恩德培（Entebbe）机场扩建和现代化改造的交易提出的。 

根据美国研究实验室 AidData 获得的合同，乌干达政府必须将所有收入存入一个代管账户。

尽管与其他开发贷款人相比，中国债权人更经常地要求主权借款人将项目收入托管作为还款担保，但恩德培协议却走得更远。协议规定："销售收款账户将用于收取恩德培国际机场的收入（包括但不限于项目产生的收入）"。

预计政府将继续为预算赤字提供资金，这是因为政府支出超过了从税收、费用和许可证中获得的收入，因此短期内将继续借贷，政府有必要获得外币贷款和国内贷款。 

目前，政府在经常性开支方面的支出仍然高于发展优先事项，因为大部分资金都被用于维持新行政单位、城市的创建和政治任命人员的工资。其中许多单位在增加国内收入方面并不可行，但却通过举债来筹资。 

公共行政的机会成本表现为卫生、教育、科学和创新等战略部门的支出减少。 

从表面上看，政府已经认识到了这一愚蠢行为，并宣布冻结新行政单位的设立，减少出国旅行，削减公务员和政府官员购买机动车辆的开支。 

根据财政部 2021/22 年债务可持续性分析报告，不断增加的偿债承诺增加了受债务困扰的风险。造成偿债负担加重的原因是与通货膨胀挂钩的国内利率上升，而中央银行则通过提高利率来应对通货膨胀。 

提高利率通常是对通胀上升的政策反应。相反，当通货膨胀率下降、经济增长放缓时，中央银行可能会降低利率以刺激经济。 

乌干达在惠誉（Fitch）等机构中的信用评级在低位徘徊，因为负面的前景预示着贷款人面临的风险越来越大，他们可能会以苛刻的条件向乌干达提供贷款。这一评级与用于资助巨额预算赤字的廉价或优惠外部贷款减少有关。

此外，乌干达的外汇储备已经枯竭。根据惠誉的数据，截至 2022 年底，乌干达的国际储备下降了 18%，降至 36 亿美元。正是这些储备为外债提供了资金，而外债是以外币偿还的。

财政部长拉马森·戈戈比（Ramathan Ggoobi）透露："乌干达银行的外汇储备最近因偿还巨额外债的高昂成本而捉襟见肘。尽管外汇储备仍然充足，并在稳步积累"。

Mugume博士说："由于国内货币市场的境外投资者纷纷撤离，我们无法从市场上购买美元，因此我们的储备正在下降。他们退出是因为全球利率在国外更具吸引力。因此，如果你无法从国内货币市场购买美元，那么就意味着你的储备变得薄弱，而还本付息却在增加。你说的是每年偿还 10 亿美元的债务，如果你无法购买美元，这自动意味着储备在下降，因此，这是一个风险"。

出口是外汇的主要来源，也是乌干达在中期内避免债务困扰的关键。乌干达的主要贸易伙伴是肯尼亚、南苏丹和刚果民主共和国。因此，东非共同体地区的非关税贸易壁垒分别影响了乌干达对肯尼亚和南苏丹的牛奶和玉米出口，这不是一个好兆头。此外，在《反同性恋法》颁布后，根据《非洲增长机会法》向美国市场出口商品可能会被冻结。 

外商直接投资对于乌干达日益增长的外债融资所需的外资流入至关重要。乌干达吸引外国直接投资的前景取决于石油和天然气行业。 

寄希望于石油

"作为乌干达政府，我们已经用纳税人的钱将乌干达国家石油公司完全资本化。我们没有借过一个铜板，他们正在与道达尔、中海油和其他公司共同投资，以确保我们的所有活动按计划进行。”

东非原油管道将把乌干达的石油从艾伯特湖（Albert）油田输送到坦桑尼亚的坦噶港（Tanga），全长 1443 公里。 

能源部常务秘书Irene Batebe先生今年 5 月告诉《东非日报》，完成项目债务融资所需的大部分资金将来自 "主要的中国银行"。

根据总部位于伦敦的气候政策倡议组织能源金融公司，于 2020 年 12 月发布的一份研究报告，乌干达的上游石油储量价值在过去五年中下降了 70%，经济可行性大打折扣。

报告显示，全球石油市场的这些变化使阿尔贝蒂娜（Albertine）盆地资源的价值在过去五年中从 610 亿美元降至 180 亿美元。

分析报告指出："过去五年来，全球石油行业的市场条件发生了巨大变化，除非乌干达政府能与外国投资者达成新的协议，否则'廉价石油'储备可能不再值得回收，这可能会使该国的公共财政面临极大压力。" 

此外，如果全球市场适应低碳转型，将全球升温控制在远低于 2℃ 的水平，那么将有 100 亿美元 "搁浅"，这意味着乌干达石油资产的价值将比五年前减少 88%。在 "一切照旧 "的情况下，即假定转型不会发生，乌干达的上游石油储备将价值 180 亿美元，第一批石油将于 2024 年生产，该行业将持续 25 到 40 年。 

2006 年，阿尔贝蒂纳盆地的石油被证实可以商业开采，布伦特原油价格达到每桶 78 美元，两年后达到 143 美元的顶峰。当时，乌干达政府对这一宝贵的出口商品寄予厚望，希望它能在十年内将其作为世界上最贫穷国家之一的经济提升到中等收入水平。 

根据 CPI 的长期油价预测，从最初计划的 2015 年最终投资决策（FID）时起，16 亿桶商业可采储量的价值（基于未来现金流的净现值）可能达到 610 亿美元。

新预算案中的公共债务如影随形

到本月底，乌干达将欠贷款人（本地和外国）88.9万亿先令，几乎是宣布的2023/2024财政年度52.7万亿先令预算的两倍。在公共债务总额中，47.9 万亿先令是欠外部贷款人的，而 33 万亿先令是在乌干达本地签订的合同。

虽然贷款分几年偿还，但对债务可持续性（履行支付义务的能力）的担忧困扰着经济观察家，因为政府在本财政年度几乎没有丧失借贷欲望。

不过，部长表示，政府有信心债务仍在可控范围内，该国债务与国内生产总值的比率为 48.6%，略低于国内生产总值 50% 的政策目标。 

乌干达的公共债务与国内生产总值（GDP）之比也在现行《财政责任宪章》（CFR）建议的 52.4% 临界值之内，该《宪章》将持续到 2025/26 财政年度。

根据《公共财政管理法》第 4(3)条的规定，财政部长必须编制 CFR，阐明政府对管理国家财政政策的承诺，该承诺具有明确且可衡量的目标，并符合特定的财政原则，其中包括 "审慎且可持续的公共债务水平"。

政府建议将 8.4 万亿先令用于国内债务融资，另外 6.1 万亿先令用于支付利息。另外，2.6 万亿先令将用于偿还外债。

维持债务可持续性的计划包括确保有效实施国内收入动员战略，以提高增加国内收入的能力。

政府承诺减少优先级较低领域的支出，以支持财政整顿。政府还将寻找新的融资渠道（气候和绿色融资、利用私募股权进行基础设施投资、扩大公私合作伙伴关系等）。

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