美国新关税对从中国进口商品的影响评估

美国哥伦比亚大学网站2024年5月23日文章：美国新关税对从中国进口商品的影响评估。（BY Tom Moerenhout、Sagatom Saha 和 Trevor Sutton）

拜登政府最近决定，对美国经济利益和国家安全至关重要的战略部门从中国进口的商品，加征关税--此举旨在保护根据《2022 年通货膨胀削减法》（IRA）进行的投资，并对政府所认为的中国不公平的非市场贸易行为做出回应。如下每篇文章都分析了关税对特定行业的潜在影响：汤姆·莫伦豪特（Tom Moerenhout）分析了电动汽车、电池和关键矿物；萨加托姆·萨哈（Sagatom Saha）分析了太阳能电池；特雷弗·萨顿（Trevor Sutton）分析了钢铁和铝。总的来说，作者们一致认为，关税不太可能削弱中国在上述任何领域的全球竞争优势，但如果认为关税只是一种象征性或政治姿态，那就大错特错了。华盛顿正在重新调整其能源转型的方法，使其自我评估更加稳定--而且是美国制造。

汤姆·莫伦豪特

美国对中国制造的电动汽车（EV）征收的关税将从 25% 增加到 100%。鉴于汽车行业对美国的战略重要性，尤其是在就业方面的重要性，此次加征关税的幅度并不令人意外。中国的产能过剩及其产品的质优价廉，使得美国对中国市场进行某种形式的保护不可避免，尤其是中国政府显然正在实施出口导向型增长战略，并有可能利用产能过剩来削弱竞争对手。但保护市场并不等同于提高全球竞争力；中国很难熟悉美国本地的水性，但很可能会继续主导全球电动汽车市场，超越美国。当然，中国进入大型电动汽车市场的能力现在受到了削弱，随着欧盟讨论将关税从目前的 10% 提高到更高水平，中国可能会变得更具防御性，并收紧欧盟和美国市场竞争对手的供应链。

在电池方面，电池和关键矿物的关税将从 0-7.5%（取决于产品）提高到 25%。这一涨幅可能不足以削弱中国的竞争优势--中国在电池和关键矿产方面的创新速度远远超过了美国和其他全球参与者；但这也将增加美国能源转型的成本。归根结底，这里存在着零和博弈动态，美国政府需要决定是优先考虑从中国实现多样化和工业产能的离岸外包，还是优先考虑交通部门的去碳化。如果选择前者，那么就需要做出第二个决定：以牺牲美国原始设备制造商的全球竞争力为代价，支持北美的关键矿产和电池中游行业；或者以牺牲北美的中游行业为代价，支持电动汽车生产商提高全球竞争力。

无论美国采取哪种方式，通过关税来保护其市场本身根本不足以抗衡中国在供应链中的主导地位，而且还有可能进一步扩大贸易战，这必将增加全球能源转型的成本。要实现这一目标，可能需要与国际盟友，尤其是七国集团中的主要消费国和矿产资源丰富的不结盟国家进行更广泛的接触，以确保关键矿产（尤其是加工矿产）和清洁能源组件的供应安全。这包括加强 "矿产安全伙伴关系"，与在特定供应链环节拥有更多比较优势的国家达成关键矿产协议，以及确保能够支持这些供应链的外向外国直接投资。

萨加托姆·萨哈

美国对中国太阳能电池（无论是否组装成模块）征收的关税将翻一番，从 25% 提高到 50%。拜登政府还收回了201条款下对双面板的关税豁免。前者是根据《1974 年贸易法》第 301 条款征收的关税，该条款授权美国贸易代表办公室采取行动，以执行美国在贸易协定下的权利，在这种情况下，也就是应对不公平、歧视性的外国贸易行为。301 条款的权力主要用于在世界贸易组织中建立和处理争端解决案件，但在前总统特朗普的领导下，它更多地成为了一种单边工具。201条款关税同样允许，总统在进口产品对美国工业造成或可能造成严重损害的情况下，提高关税。由于双面面板的进口量激增，几乎占据了美国进口面板的全部份额，因此对双面面板的豁免逐渐吞噬了这一规则。

提高关税的目的是为了保护根据 IRA 进行的投资。该法案的先进制造业生产税收抵免（45X）为整个太阳能供应链提供单位补贴，旨在减少对目前主导全球市场的中国供应的依赖。

将太阳能电池纳入新关税似乎反映了，拜登政府对美国制造商在哪些方面可以做得更好的理解。IRA在全美启动了数十亿美元的太阳能制造投资，但在整个供应链中并不均衡。作为太阳能供应链的中间环节，美国的硅片和硅锭生产计划落后于组件和电池生产计划。一些公司，如 Qcells，正在大力发展整合完整供应链的设施，但其他公司则首先关注下游，因为上游组件供应商在需求确定之前不太可能来到美国。也就是说，如果美国的硅片供应商知道它可以卖给美国的电池制造商，而电池制造商可以从任何地方购买，最有可能的是没有关税的中国，那么它就更有可能取得成功。

从纸面上看，美国几乎不从中国进口电池。但实际上，中国企业通过东南亚进行生产，从而规避了现有的针对中国的关税，而东南亚约占美国电池板进口的 80%。因此，美国商务部同时对马来西亚、柬埔寨、泰国和越南的中资电池制造商的非法贸易行为展开了调查，美国制造商认为这些企业受到了不公平的补贴。国际贸易委员会（ITC）也正在对来自这些国家的电池进行相关调查，并将很快发布初步评估报告，确定它们是否损害了美国产业。如果国际贸易委员会认定存在损害，今年晚些时候可能会做出额外的关税决定，这将是一项旨在堵住对中国电池征收关税的潜在漏洞的措施。

拜登政府对中国太阳能电池大幅加征关税，与 2022 年推出的为期两年的暂停措施截然不同，当时的暂停措施是为了防止对太阳能电池板征收新的关税。当时，政府正试图在加快可再生能源部署，以保持美国能源转型步伐的需要与启动国内制造业，以让美国公司在转型中获得利益的需要之间取得微妙的平衡。出于政治经济学的原因，后一种考虑正在稳操胜券。

问题在于关税是否有限度。在作为美国经济命脉的汽车行业，关税可能被证明是明智的；在钢铁行业，可以对更不清洁的产品征收关税，以绿化该行业。但是，美国并没有强大的太阳能产业（尽管该技术是在美国发明的），让最便宜的太阳能变得更加昂贵会提高去碳化的成本。拜登政府的赌注是，如果美国工人无法从中受益，美国的气候政策将不可避免地陷入困境。

特雷弗·萨顿

对中国钢铁和铝产品征收的关税将从 0% 到 7.5% 再到 25%。鉴于两党长期以来一致认为中国生产的钢铁和铝产品超过了全球需求，导致供应过剩，从而压低了全球价格，并导致国内产业衰退，因此这一上调引起的争论应该不足为奇。最近，一些美国政策制定者开始关注中国钢铁和铝产品相对于国内生产的同类产品更高的碳强度，他们认为，提高对中国出口这些产品的市场壁垒，除了能增强美国制造业的竞争力外，还能减少全球排放。

并非只有华盛顿对此表示担忧。在对不公平贸易行为进行调查之后，欧盟以及巴西和印度等发展中国家也对中国的钢铁和铝产品征收了关税。但美国在应对中国供应过剩方面尤为积极主动。2018 年，特朗普政府以国家安全为由，对大多数贸易伙伴的钢铁和铝征收关税，而中国是预定目标。新的 301 条款关税是在这些特朗普时代的关税基础上推出的。

这一最新举措不太可能对中美之间的钢铝贸易流动产生重大影响。早先的几轮关税以及与加拿大、墨西哥和巴西等这些金属的其他主要出口国之间牢固的供应链关系，意味着中国的钢铝只占美国进口的很小一部分。但是，如果认为这些关税纯粹是演戏，那就大错特错了。美国对中国征收关税的理由冗长而详尽，指控中国经济中存在大量补贴和其他非市场行为，这可能会给其他国家政府造成压力，迫使它们更积极地应对中国出口对其产业造成的威胁。关税还将向钢铁工人和其他主要支持者保证，政府将致力于加强美国在贸易暴露行业的竞争力，这反过来又能为美国钢铁和铝行业的进一步去碳化创造有利的政治环境，甚至加快采取与气候相一致的贸易措施，如碳关税或拟议中的美国-欧盟可持续钢铝全球安排。

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