特朗普二次关税:谁说他有权这么做?

IIE网站2024年9月5日文章:特朗普二次关税:谁说他有权这么做?
(原文标题: Trump II Tariffs: Who said he could do that? 作者:Alan Wm. Wolff )
许多人似乎都认为,如果美国前总统唐纳德-特朗普再次当选,他在第二个任期的第一天就会履行竞选承诺,对所有进口商品征收10%至20%的关税。这加上他威胁要对中国进口商品征收的 60% 的关税,将使传统的美国家庭每年损失超过 2,600 美元。
特朗普无权这么做。他说如果连任就当一天的独裁者,但这并不能使他成为独裁者。为什么不能?因为美国宪法明确规定,国会而非总统有权征收关税。白纸黑字写在那里。《宪法》第 1 条第 8 款规定:“国会有权征收税款和关税,......管理与外国的贸易”。国会没有授权制定关税水平,而且,根据我国(美国)宪法,国会也不可能这样做。国会可以有选择地授权,但不能完全放弃自己的角色。
[译注:Saying he would be a dictator for a day if reelected doesn’t make him one;特朗普曾表示,如果再次他当选美国总统,他只会在第一天做“独裁者”。]
特朗普和公众对他在任期间在关税问题上为所欲为已习以为常。2017 年初,在就职后的第一天,他就宣布美国退出与其他 11 个国家签署的贸易和关税协议--《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership)。但那是不同的。美国国会尚未批准美国加入该协定。随后,特朗普对中国进口商品征收额外关税,使从中国进口到美国的商品平均关税超过 19%,而从其他来源进口的商品平均关税为 3%。他还对从所有来源进口的钢铁和铝征收额外的高额关税。然而,特朗普的所有关税,以及小约瑟夫-拜登总统后来实施的关税,都是根据据称是国会对总统的关税授权而实施的。总统无权独立制定这些关税。
关于钢铁和铝的关税,特朗普声称,他被授权采取行动,因为他的政府质疑后发现,相关物品(钢铁和铝)“进口到美国的数量或情况有可能损害国家安全”。1962 年《贸易扩张法》第 232 条赋予了这项权力。总统在做出国家安全决定时有很大的回旋余地。
对于特朗普对中国征收的关税和拜登对中国电动汽车、芯片等征收的选择性关税,所援引的权力是报复性的。根据《1974 年贸易法》第 301 条,当 “外国的行为、政策或做法......违反或不符合任何贸易协定的规定,或以其他方式剥夺美国在任何贸易协定下的利益,或......不合理并负担或限制美国商业 ”时,总统有权征收报复性关税。同样,虽然这是史无前例地广泛使用报复权力,但总统在执行法律时仍有一定程度的自由裁量权。
根据美国法律可以采取更广泛的行动吗?可以,在紧急情况下。1971 年,理查德-尼克松总统对所有进口商品征收 10%的临时进口附加税(额外 10%的关税)。他以国际收支危机为由宣布全国进入紧急状态(当时政府用于支持黄金支持的美元的黄金正在耗尽),并利用《对敌贸易法》--国会设立的一战紧急授权--征收这一关税。在制定新的国际货币安排期间,关税持续了四个月。法院支持他使用这一权力。然而,法院驳回了另一项权力主张,即根据征收关税的需要暂时终止所有贸易协定。法院说,这太过分了。
是否还有其他权力可以用来授权现在的行动?
有一项早已被遗忘、从未使用过的 1930 年法规,允许总统对任何歧视美国产品的国家征收高达 50%的额外关税,如果该国增加歧视,甚至可以完全阻止进口。但目前的情况并非如此。说所有国家都在歧视美国贸易是不可信的。没有哪位总统发现过符合这一法规的事实模式,也从未使用过这一法规。
这是国际收支紧急情况吗?《1974 年贸易法》第 122 条规定了在这种情况下的权力:“每当基本的国际收支问题需要采取特别进口措施限制进口时--(1)为了应对美国巨大而严重的国际收支逆差,(2)为了防止美元在外汇市场上出现迫在眉睫的大幅贬值,"总统有权征收最高达 15% 的额外关税,或实施长达 150 天的进口配额。大多数经济学家都会说,征收关税并不能消除美国的整体贸易逆差,况且在国会采取行动之前,这一行动只是暂时的。这一方案将对美国与其他国家的关系造成巨大损害,并使国内生活成本上升,而没有任何净收益。目前还不清楚是否存在国际收支问题,因此没有理由采取关税行动。
特朗普还能援引其他权力吗?《国际经济紧急权力法》赋予总统阻止包括进口在内的所有交易的特殊权力。这一授权被用来对付哈马斯和朝鲜等。它能用来阻止与所有国家、我们在欧洲、亚洲和美洲的盟友和朋友的贸易吗?这样的权力掠夺太大,根本不符合国会在该法案中的初衷。该法案规定,“如果总统宣布国家对任何不寻常和特殊的威胁处于紧急状态,则可行使......本标题赋予总统的任何权力来应对此类威胁”。我们所有的贸易伙伴都构成了不同寻常的特殊威胁?
再次当选的特朗普能否先采取行动,然后再解决法律问题?权威的最高法院难道不会裁定,以某种方式对来自所有国家的所有进口商品征收额外的全面关税是合理的吗?毕竟,最高法院近年来已经裁定,投票权可以被限制,政治献金的数额可以不受限制,50 年的生育权将不再保留,对行政机构的尊重不再存在,总统本人对其官方行为免于问责。换句话说,一个非常顺从的最高法院将实现特朗普和支持他的人所希望的一切。
答案是 “不”。即使是赞成服从行政部门的大法官,也要求在机构是否拥有国会授权的问题上存在歧义,他们才会服从该机构对法律的解释。
这里并不存在模棱两可的情况。宪法是明确的。对于宪法原创论者和尊重行政部门机构的大法官们来说,认定特朗普可以征收一揽子关税(相当于对美国人民征税)的范围是不存在的。将国会的权力全盘移交给总统的做法太过分了。即使是乔治三世国王,也需要英国议会在 1765 年通过《印花税法》。最高法院在必要时可以迅速采取行动。即使在战争时期,法院也在不到两个月的时间内采取行动,裁定哈里-杜鲁门总统无权在罢工期间查封全国的钢铁厂。
法院会支持特朗普计划对中国征收 60% 的关税吗?这是另外一个问题。根据宪法,总统有权处理外交事务,并授权对其他国家的不公平行为采取行动。两任美国总统都将中国称为不公平贸易国,法院可以遵从这一裁决。如果认定所有国家都对美国采取了不公平的行为,法院会服从这一认定吗?这个问题比较难回答,更多取决于普遍的偏执而非事实。尼克松在外交事务上并不偏执,他很清楚 1971 年存在国家紧急状态。如果当时有报复的权力,他本可以发现,由于美元被人为地定在高位,所有贸易都是不公平的。今天的情况并非如此。
美国的贸易伙伴们如果没有因为其他原因而感到弱不禁风,是否应该准备礼物来收买特朗普的第二任政府,以避免全面征收10%到20%的关税?这一点值得商榷。除非亲特朗普的共和党人获得国会参众两院的控制权,否则这样的关税是站不住脚的。
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