吉尔吉斯斯坦能源开发的风险以及应对措施
吉尔吉斯共和国拥有丰富的可再生能源资源。根据吉尔吉斯能源监管委员会2022年数据，尽管该国水力发电资源已得到较高程度开发（大型水电站发电量占比达85%，小型水电站占比1.2%），但太阳能光伏、风能和生物能源等可再生能源尚未得到有效开发，且目前发电能力无法满足国内需求，每年有约350亿千瓦时的缺口。2023年，吉尔吉斯斯坦全国发电138亿千瓦时，同比下降8.3%，冬季缺电限电较为严重。
本文的大部分内容将基于吉尔吉斯能源部的《2024-2028年吉尔吉斯绿色能源发展规划》和吉尔吉斯斯坦司法部的相关法律文件，从投资者视角解析该国能源开发现状、法律法规政策风险及其应对措施。
一、吉尔吉斯能源开发现状
（一）资源优势
1.水电资源
吉尔吉斯斯坦的水电资源包括268条河流和18个水库，总发电潜力为每年143太瓦时。目前，这一潜力的利用率约为10%。小型河流和水道的水电潜力约为每年5-8太瓦时。一些国家能够利用其水电潜力的30%以上，因此吉尔吉斯斯坦的水电部门有很大的发展潜力。
2.太阳能资源
国际可再生能源署（IRENA）对吉尔吉斯太阳能资源的评估显示，该国超过3645平方公里的面积非常适合安装太阳能光伏系统（适用性评级超过50%）。三个理想区域（适用性评级超过75%）总面积为26平方公里，可用于部署总容量约为650兆瓦的工业太阳能光伏系统。
3.风能资源
根据国际可再生能源署数据，该国的潜在风能资源约为9.4万平方公里，适用性评级超过50%，适合陆上风能系统。此外，国际可再生能源署的分析还发现了77个理想风区（适用性评级超过83%），总面积超过2304平方公里，可用于开发约5.8吉瓦（即580万千瓦）的风能项目。风区主要集中在奥什州南部与塔吉克斯坦接壤的边境地区、纳伦州的北部和南部，以及伊塞克湖州的南部。其他此类区域分布在巴特肯州的西部和楚河州的南部。
4.地热能资源
伊塞克湖州是该国主要地热资源的所在地。其他地热资源位于楚河州。在有旅游基地的地区，这些地热资源有时用于供暖和热水供应。在其他地方，它们主要用作温泉疗养地或医疗用途。地热资源的温度相对较低（不超过55-60°C），且矿物质含量高，导致结垢和材料腐蚀，从而限制了其使用。
吉尔吉斯在可再生能源发电的选择中，长期以来只关注小型水力发电，太阳能和风能技术进来已成为人们关注的焦点，而目前正在讨论引入地热站，根据吉尔吉斯共和国绿色经济模式框架内的模拟，地热站是最有利可图的发电选择之一。
（二）能源结构现状与可持续发展战略
1.能源结构现状与危机
根据吉尔吉斯能源监管委员会2022年数据，该国的水电资源用于发电，大型水电站约占85%的电力，小型水电站在2022年约占1.2%的电力，但其他可再生能源，如太阳能光伏发电、风能和生物能源几乎未被利用。目前，吉尔吉斯斯坦的能源部门正处于危机之中，原因是缺乏新的发电能力来满足国内消费者的需求、GDP的高能源强度以及不利的气候条件。为了满足国家的需求，2023年从哈萨克斯坦、土库曼斯坦和俄罗斯联邦进口的电力达到32亿千瓦时，占2022年总分配电力的19%以上。根据吉尔吉斯斯坦总统2023年8月1日的命令，吉尔吉斯斯坦能源部门进入紧急状态，有效期至2026年12月31日。
2.国家发展战略与可持续发展目标
根据《吉尔吉斯斯坦共和国2018-2040年国家发展战略》，吉尔吉斯斯坦与其他国家一道承诺为实现2030年可持续发展议程的全球目标做出贡献。吉尔吉斯可持续发展目标之一（ЦУР7）是确保所有人都能获得负担得起、安全、可持续、现代化的能源。在该目标的指标框架内，吉尔吉斯斯坦将实现全民电力覆盖，但普及清洁烹饪技术和燃料仍面临挑战，超过30%的人口仍在使用污染环境的燃料和技术进行烹饪。因此为实现该目标必须在2030年前确保全民获得清洁烹饪方式。这需要通过提高各部门能源效率（目标为每年提升3.0%）以及将能源强度降低至每美元5.19兆焦耳来实现（发达国家能源强度通常低于5兆焦耳/美元，如美国约4兆焦耳/美元）。
截至2022年，仅73.1%的人口享有稳定电力供应，使用清洁燃料的人口比例为21.5%。包括大型水电在内的可再生能源占总能耗的30%，能源强度为13.5吨油当量/百万索姆（13.5吨油当量≈13.5156,505千瓦时），GDP电力强度为13.6千瓦时/百万索姆。
《吉尔吉斯共和国2026年前国家发展计划》重申了《2040年前国家战略》的目标，并新增以下优先事项：
1.降低对碳氢化合物能源的依赖；
2.开发纳伦河流域水电潜力；
3.开拓新市场，如CASA-1000项目（即中亚-南亚输电项目，旨在将吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的水电出口至阿富汗和巴基斯坦）。
2022年初，吉尔吉斯政府制定了《吉尔吉斯共和国能源部门综合发展总体规划》。该规划基于对本国能源行业的深入分析及面向2040年的系统扩展目标，提出了以下战略方向：
1.增强能源领域投资吸引力：通过政策优化和基础设施升级吸引国内外资本；
2.平衡季节性能源需求：缩小供暖季与非供暖季的能源消费差距，提升系统稳定性；
3.开拓南亚能源出口市场：构建跨境输电网络，为向巴基斯坦等南亚国家出口电力创造条件；
4.推动区域电力市场整合：参与建立欧亚经济联盟成员国统一电力市场，促进区域能源协作。
《吉尔吉斯共和国2019-2023年绿色经济发展计划》中绿色能源领域的行动计划包括：完善能源部门评估与监测体系；优化能源政策以提高透明度并确保能源企业盈利；提高可再生能源在终端能源消费中的占比；增强公众对节能和可再生能源的认知。但是，具体执行情况如下：10项绿色能源措施中，仅完成“制定节能、可再生能源及绿色经济标准培训材料”1项，目前10%措施已完成，30%正在实施，60%未落实。
二、外国投资者进行能源开发的相关法律法规解读
吉尔吉斯斯坦能源开发法律为外国投资者提供了相应的法律框架，以下内容依据《吉尔吉斯斯坦电力法》（2023年修订版）和《可再生能源法》（2024年修订版），涵盖市场准入、运营规范、环境保护等关键领域：
（一）市场准入与许可制度
根据《吉尔吉斯共和国电力法》外国投资者若从事电力生产、传输、分配、销售及进出口
业务须向吉尔吉斯斯坦能源机关申请许可证，例外情形包括：利用可再生能源发电和自用发电（容量≤1000千瓦）则无需许可。许可证的形式、期限及发放条件由吉《吉尔吉斯共和国许可与审批制度法》规定。
大型能源项目，如水电站、热电厂容量＞30兆瓦的需符合吉尔吉斯国家能源规划或吉尔吉斯政府特别决议。水电站建设前需进行水资源非能源用途影响评估，并向吉尔吉斯地方政府报备。
（二）可再生能源激励
吉尔吉斯法律对外国投资者制定了一系列专项激励：外国投资者可通过可再生能源主体身份参与，包括独资、合资等形式；允许开发分布式能源系统（如微电网），支持与国家电网并网运行；可再生能源发电电价按基准电价的1.3倍执行，多余电力由指定能源企业按协议价收购；相关生产设备进口享受关税减免，企业所得税也同样享有优惠；政府可为可再生能源项目规划土地储备，并简化用地审批流程。此外，水电站项目享有15年政策优惠期，太阳能与风能项目优惠期为25年，优惠期结束后，电价将参照区域平均电价动态调整。
（三）运营规范与责任
根据《吉尔吉斯斯坦电力法》相关规定，电力行业运营需遵循以下原则：
1.针对市场公平性，《吉尔吉斯斯坦电力法》第13、14条明确规定：输电许可证持有者除输电经营管理外，对部门或地域不具有任何垄断权；配电企业则需履行普遍服务义务，即保障服务区域内所有用户（包括偏远地区）的电力供应。在电力交易方面禁止电力能源企业向多户住宅、独立住宅、商业及工业设施传输电力，除非相应设备的功率允许进行电力传输。
2.关于供电质量与责任方面的约束：若因企业责任导致供电中断超过1小时，供电方需按合同约定向用户支付违约金；同时规定，企业不得因居民用户欠费直接中断供电超过3个月，欠费追缴需通过司法程序解决。
3.在用户权益保障层面：《吉尔吉斯斯坦电力法》第23条要求供电企业必须免费为居民用户安装电表。第22条，对于经济困难的用户，吉尔吉斯共和国内阁城市地方政府机构提供直接补贴。此外，电价调整机制亦受严格规范：任何电价变动必须提前1个月通过官方媒体公示，确保公众知情权。
（四）环境保护要求
根据《吉尔吉斯斯坦电力法》，新建电站必须进行环境影响评估，并公开报告以征求公众意见；企业需承担污染防治费用，遵守国家环保法规。
（五）争议解决与法律责任
根据《吉尔吉斯斯坦电力法》第三十二条，涉外纠纷经协商未果，冲突的任何一方都可依据事先约定的仲裁条款提交国际仲裁。对于违反许可、环保或服务质量规定的企业，将面临行政、民事或刑事责任。
根据《吉尔吉斯共和国土地法》，外国投资者无法取得吉尔吉斯农村地区土地的所有权，在城市范围内，可通过购买、租赁等方式获取土地使用权。且土地相关权利的设定、变更、转移或终止都需进行国家登记，以保障权利的合法性和稳定性。在购买土地时，投资者需确保卖方拥有合法的土地所有权证明，且交易过程严格遵循登记程序，否则交易可能被认定无效。与此同时，外国投资者获取的土地使用权存在一定限制。《吉尔吉斯土地法》规定，外国法人和自然人在吉尔吉斯获得的土地使用权，最长租赁期限为50年，期满后，经双方协商一致可以续租。此外，土地使用必须严格符合城市建设规划和相关法规，不得擅自改变土地用途。这一规定明确了投资者在土地使用时间上的限制，投资者在规划长期项目时需充分考虑这一因素。若违反规定，将面临相应的法律责任，情节严重的会导致土地使用权被收回。
三、吉尔吉斯能源开发风险分析
（一）自然环境风险
吉尔吉斯共和国能源供应高度依赖水电，目前水电占比超90%。然而，水电开发面临诸多自然风险，如季节性供水不稳定，导致枯水期电力供应不足，2022年底枯水期电力进口量同比增长67%，达28亿千瓦时。同时，水电站建设和运营还面临淤积、洪水、河岸侵蚀、山体滑坡、潜在地震风险以及恶劣冬季天气（包括冰流）等问题。与此同时水电站建设需考虑生态保护，环境法规要求严格，增加了项目成本和合规难度。这些因素严重影响水电站的稳定运行和使用寿命，增加了投资风险。
（二）基础设施陈旧
电力基础设施薄弱，2023年从哈萨克斯坦、土库曼斯坦和俄罗斯联邦进口电力达32亿千瓦时，占2022年分布式电力总量的19%以上。电网维护和现代化成本高昂，输电网络损耗大，且现有网络能力有限，难以充分利用计划中的可再生能源潜力。
（三）政策与监管体系不完善
1.治理结构冲突
能源部门治理结构存在问题，能源部既是政策制定者，又是大型能源公司的所有者，导致利益冲突，违反《自然垄断法》，不利于为私营可再生能源供应商创造公平竞争环境。
2.政策法规矛盾
可再生能源政策与其他法规存在冲突，如将电力和热能的生产、分配、销售、传输列入国家关税监管的自然垄断领域清单，与《吉尔吉斯斯坦可再生能源法》为可再生能源实体提供关税优惠的规定相矛盾，影响政策稳定性和可预测性。
3.土地和水资源管理复杂
可再生能源建设面临土地供应和水资源管理问题。获取水和土地许可证流程繁琐，需经多个部门审批，且自2021年以来，用水监管职责由自然资源、生态和技术监督部与农业部共同承担，但职责界定不清晰，导致项目延误和不确定性。
（四）经济与财务风险
1.能源行业财政困难
能源行业面临产能投入和财政资源短缺问题，电力系统成本增长率高于收入增长率，电力公司长期亏损。由于电价政策的社会导向，自2012年以来，吉尔吉斯相关能源企业的预算在没有补贴的情况下出现大量赤字，增加了投资者的财务风险。
2.能源强度高，效率低下
吉尔吉斯共和国GDP的能源强度高于世界平均水平，经济现代化程度低，能源需求失控。能源效率低下导致资源过度消耗，温室气体排放增加，对环境造成负面影响，同时也制约了能源项目的经济效益。
（五）技术与信息短板风险
1.数据与研究不足
吉尔吉斯缺乏对可再生能源资源的全面评估，生物能源和地热资源潜力未进行地图绘制，且现有水力发电潜力研究未及时更新以考虑气候变化影响，增加了投资决策难度。
2.技术能力有限
吉尔吉斯公共和私营部门对其他清洁能源技术（如太阳能、风能等）的专业知识和经验有限，缺乏相关技术人才，影响项目的技术可行性和运营效率。
（六）市场与需求不确定性
吉尔吉斯能源需求受季节和经济活动影响波动显著，冬季电力短缺严重，导致能源进口依赖，增加了市场不确定性。且吉尔吉斯能源价格受政府调控，可能影响投资者的收益预期。
四、风险应对措施
（一）自然环境风险应对措施
建议投资者与吉尔吉斯当地政府或相关部门合作，建立水资源监测和调配机制，及时掌握水资源变化情况，合理安排发电计划；组建由地质、水文、气象专家构成的勘查团队，运用先进技术，对项目选址进行全面评估，预测地震、山体滑坡等地质灾害风险，以及气候因素对水电站的长期影响；引入抗淤积、防洪、抗震等先进工程技术与材料，提高水电站设施抵御自然灾害的能力；对于吉尔吉斯部分地区恶劣冬季天气，建议投资者提前准备防寒保暖设备和物资，加强对设备的维护和保养，确保其在低温环境下正常运行；制定应对冰流等特殊情况的预案，及时采取措施避免设备损坏；此外，投资者可投入资金用于生态修复和补偿，例如在水电站周边进行植被恢复、野生动物栖息地保护等工作，以缓解环境法规带来的成本压力和合规难度。
（二）基础设施陈旧应对策略
1.参与电网升级改造
建议投资者积极与吉尔吉斯政府及相关部门合作，参与电网的维护和现代化改造项目，这既能降低输电网络损耗，还能提高电力传输效率，确保投资项目产出的电力能够高效输送。如与当地官方达成协议，共同出资铺设新型电缆，替换老化线路，提升输电稳定性。
2.规划能源传输布局
鉴于现有网络能力有限，建议投资者在投资前做好能源传输布局规划，详细评估项目吉尔吉斯当地现有电网的连接情况，预测电力消纳能力，避免因网络瓶颈导致产能过剩却无法外送的困境。
3.引入先进技术设备
建议投资者凭借中国在电力技术和设备制造方面的优势，引入先进的变电、输电设备。这些设备不仅能降低损耗，还能适应吉尔吉斯未来能源发展需求，为挖掘可再生能源潜力筑牢硬件基础，从长远看也能降低运营成本。
（三）政策与监管体系不完善应对策略
建议投资者在项目筹备前期，深入研究吉尔吉斯斯坦的各项政策法规，尤其是可再生能源相关的政策法规。当发现电力和热能相关规定与《吉尔吉斯斯坦可再生能源法》存在矛盾时，建议及时咨询专业律师团队，制定应对策略，在法律允许的范围内寻求最佳解决方案，降低政策变动带来的风险。
同时建议投资者与当地政府主管部门积极联系，反馈政策法规矛盾对项目的阻碍，提出合理建议，增强项目进程的稳定性和可预测性，为项目实施提供稳定的政策环境。
针对土地和水资源管理问题建议投资者组建专业的项目筹备团队，专门负责处理吉尔吉斯土地和水资源许可证的申请事宜，提前准备好齐全的申请材料，与吉尔吉斯各部门保持良好沟通，及时解决审批过程中出现的问题，加快审批进度；对于吉尔吉斯用水监管职责不清晰的情况，建议投资者主动与自然资源、生态和技术监督部以及农业部进行沟通协调，明确各部门在用水审批中的职责和权限。必要时，可通过政府部门明确其职责边界，避免因部门之间的推诿导致项目延误和不确定性，保障项目按计划推进。
（四）经济与财务风险应对策略
建议投资者与当地政府、企业和科研机构合作，开展能源效率提升项目。通过对现有能源设施进行技术改造和升级，推广节能技术和措施；将能源效率提升纳入投资项目的长期规划，不仅有助于改善当地能源利用状况，还能为投资项目创造良好的发展环境，提升项目的可持续性和市场竞争力。同时建议投资者建立完善的能源管理体系，对投资项目的能源使用进行实时监测和分析，及时发现能源浪费和效率低下的问题，并采取针对性措施加以解决。
（五）技术与信息短板风险应对策略
建议投资者在面对相关数据与研究不足时能组织专业勘查团队，对生物能源、地热资源等开展全面评估，绘制资源潜力地图，结合气候变化更新水力发电研究，为投资筑牢数据根基；针对吉尔吉斯技术能力问题，建议投资者引进本国的专业技术人才与成熟方案，以保障项目技术可行。
（六）市场与需求不确定性
面对吉尔吉斯能源市场与需求的不确定性，建议投资者可从多方面着手应对。针对能源需求季节波动大，冬季电力短缺严重的问题，投资者可提前布局储能设施，在电力充足时储存电能，冬季投入使用，减少对进口能源的依赖，稳定电力供应。对于吉尔吉斯能源价格受政府调控影响收益预期的问题，建议投资者投资前与政府深入沟通，了解价格调控机制与补贴政策，争取合理的价格保障与补贴支持，通过合同条款明确价格调整范围和收益保障，降低价格波动带来的风险，确保投资回报。
五、总结
吉尔吉斯斯坦能源开发虽面临多重挑战，但其丰富的可再生能源潜力与政策激励仍为投资者提供了战略机遇。通过系统化风险评估与精准应对，中国企业可在助力当地能源转型的同时实现双赢。
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