特朗普关税的可能未来走向是什么？

美国当前的保护主义贸易体制何时会回归到特朗普和拜登政府之前的状态？在 2017 年之前，美国维持了 80 年的贸易体系，被多数经济学家认为助力美国建立并维持了现代、基本开放的世界经济。如何才能回归到更外向、开放的贸易政策？关税的削减将通过法院、国会、多边或双边谈判，还是通过新当选的美国政府单方面削减来实现？

本文推测了唐纳德・特朗普（Donald Trump）总统在第二任期内实施的多项新关税的可能未来。

回归之路将漫长、艰难且不平坦，但正如过去那样，效率最终将战胜保护主义。这一次，效率的胜利不应以牺牲工人福利为代价。希望未来的政策能缓解破坏性变革带来的影响。

司法程序

联邦巡回上诉法院将维持国际贸易法院（CIT）关于新关税非法的判决。5 月 28 日，国际贸易法院明确驳回了特朗普 “解放日” 关税具有合法性的主张。其判决基于宪法、法规和先前案例，在一份全面且推理充分的意见书中指出，总统无权征收这些关税。预计由 12 名法官组成的联邦巡回上诉法院在审理上诉时，将很快完全支持 “总统越权” 的观点。但它可能会为总统留下一扇门 —— 至少在总统认定存在紧急情况时，允许其有选择地使用关税来监管贸易。联邦巡回上诉法院发布意见后，最高法院将允许关税在法院审理政府上诉期间继续生效。

与政治紧密相连的最高法院很可能以 6 比 3 的投票结果支持总统。这一可能判决的背景是，特朗普当选的基础之一就是承诺对所有进口商品广泛加征关税，并针对性地对中国加征关税。这不是上届总统选举的次要议题，而是总统竞选纲领的核心。与英国脱欧公投一样，美国大选结果虽不具有法律约束力，但对事件走向具有决定性影响。最高法院如何得出与下级法院不同的结论？就他们理解的法律而言，大法官们可能会认为总统的外交事务权在此适用 —— 至少当其他主权国家（如英国、日本、欧盟等）与美国达成协议，实际上认可了总统的行动时。法院还可能认为，当担忧程度足够高时，那些在发展过程中不明显的紧急状态（如双边贸易逆差和不公平贸易行为）可以被认定为存在。因此，最高法院可能会判定，总统的行动符合法定标准 —— 即总统认定 “源于美国境外的异常且特殊的威胁，对美国国家安全、外交政策或经济构成威胁”，从而为其行动提供依据。此外，最高法院可能会驳回哥伦比亚特区联邦地区法院在与国际贸易法院 / 联邦巡回上诉法院平行的案件中作出的 “《国际紧急经济权力法》不包含关税权” 的认定。

最高法院的这一可能判决并不令人意外。回想一下，在首席大法官约翰・罗伯茨（John Roberts）领导下的多数法官多次制定了脱离宪法或先例的新法律：他们认定总统在履行政府职责过程中的任何行为都免于刑事追责；认定企业和工会对政治竞选的任何金额捐款都与个人一样属于言论自由；认定个人拥有突击步枪是宪法权利；认定隐私权不适用于怀孕相关问题；认定联邦机构对其立法授权的解释不应被尊重。简言之，先例的重要性不及法官们的政策判断 —— 正如批评者所言。

国会

民主党可能在 2027 年 1 月控制众议院（并在某个时候控制参议院）。他们将以 “反对将不加区分的关税权赋予总统” 为竞选纲领当选，并将依据宪法重申国会对商业的监管权。温和的 “主干道共和党人” 残余势力也将加入这一进程，向减少保护主义的方向推进。

美国不会迅速完全回归到过去贸易谈判确立的低关税水平。国会和新总统更可能保留新达成的双边协议，或许会分阶段降低关税。否则，贸易规则将再次突然改变，扰乱部分国内选区。至少维持部分现状，与拜登政府保留特朗普第一任期对华关税的做法一致。尽管关税已成为联邦预算的重要收入来源，但国会很可能废除或减轻对 “未达成谈判协议的出口国” 征收的 10% 或 15% 单边全面关税，同时保留根据总统对 “外国不公平贸易行为” 的认定，按国家和产品领域选择性恢复关税的可能性。在与中国的政策更趋一致之前，对中国进口商品的歧视性关税可能会维持。

国会曾在 20 世纪 70 年代试图限制总统的关税权：废除了《与敌贸易法》的和平时期适用（该法是尼克松征收 10% 临时进口附加税的依据），规范了国家紧急状态的期限，并通过 1976 年《国家紧急状态法》提供了结束紧急状态的途径；在 1977 年《国际紧急经济权力法》中设定了更有限的权力；还明确了其他授权关税的使用，如《1974 年贸易法》第 122 条（国际收支平衡权）、第 301 条（贸易报复权）和《1962 年贸易扩展法》第 232 条（国家安全措施）—— 尽管这些法规仍需国会进一步审查。国会对总统关税授权的限制最终将得到明确。

国会可能会恢复 1934 年《互惠贸易协定法》及先前贸易促进权的核心内容，为总统提供快速削减关税的途径，以换取贸易伙伴放弃被视为不公平或有害的贸易行为。

贸易谈判

关税及贸易总协定（GATT）的最后两轮多边谈判塑造了当今由世界贸易组织（WTO）管理的贸易体系。1973-1979 年的东京回合开始着手削减非关税壁垒；1986-1994 年的乌拉圭回合则涉及农业贸易、服务贸易、知识产权保护等，并促成了 WTO 的成立。这两轮谈判均由美国主导和推动：东京回合源于美国在尼克松征收 10% 进口附加税后，要求贸易伙伴单方面开放市场；乌拉圭回合则在很大程度上源于美国贸易伙伴试图遏制美国依据《1974 年贸易法》第 301 条实施的单边主义。

无需像 GATT 时代那样用 50-80 年将关税降至接近零的水平，未来 10-20 年就可能实现。美国的贸易伙伴不会提高约束关税，问题在于美国需要付出什么来降低其新筑起的关税壁垒。谈判可能还会加强对其他贸易扭曲形式的约束，包括产业政策措施和补贴，以及在人工智能、数字贸易开放、气候变化和疫情等需要贸易发挥作用的领域建立规则。

新贸易体系的信任将逐步重建，回归契约承诺和贸易自由化的确定性。包括中国在内的所有国家都将加入这一进程。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》与欧盟的协议将为这一路径铺路，最终美国也将加入 —— 这将是国际经济合作的归宿。关税及贸易总协定和世界贸易组织最终不会被证明是历史异常，而是由国际合作的经济和政治真理所决定的终点。

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