主权债务争议给非洲多边开发银行蒙上阴影

原文作者：John Basquill

链接：

https://www.gtreview.com/supplements/gtr-mea-2025/sovereign-debt-row-casts-shadow-over-african-mdbs/  

 

非洲地区多边开发银行（MDB）的未来充满不确定性。其贷款被纳入主权债务重组的可能性日益增加，引发关于其运营模式本质的争议，可能影响非洲大陆融资的可得性与定价。约翰·巴斯奎尔报道。  

长期以来，多边开发银行一直是债务困境非洲国家的“生命线”。它们以远低于商业市场的利率向主权借款人提供贷款，为最需要资金的市场拉动经济活动。  

此类资金最常见的用途之一是为必需品进出口提供便利。  

2024年埃及的情况便是典型案例：该国年初面临主权违约风险，严重依赖食品与燃油进口的局面岌岌可危。但随后埃及从世界银行、非洲开发银行、欧盟等机构获得96亿美元优惠融资，并吸引创纪录的外国直接投资，迅速激活经济活动，保障了进口持续流通。  

显然，这种向债务困境国家提供高额支持的贷款模式存在风险。因此，当主权借款人违约时，欧洲投资银行、亚洲开发银行等大型多边开发银行通常享有“优先债权人地位”——若低成本贷款无法偿还，这一地位能为其提供保护。  

这意味着在债务重组过程中，多边开发银行可优先于商业债权人获得偿付，大幅降低遭受重大损失的可能性。因此，它们能维持较高风险承受能力，继续以低利率放贷。  

但对于非洲进出口银行（Afreximbank）与贸易开发银行（TDB）这两家区域性小型多边开发银行（运营模式与大型同行略有不同）而言，这一机制成为长期争议的核心。  

受疫情期间财政压力影响，加纳、马拉维与赞比亚政府通过G20“共同框架”或直接与债权人协商，寻求主权债务重组。非洲进出口银行与贸易开发银行因此合计面临超20亿美元的风险敞口。  

英国国际事务智库ODI Global的报告显示，截至2024年底，非洲进出口银行对赞比亚、马拉维、加纳的债权分别约为4500万美元、4.54亿美元、7.5亿美元；贸易开发银行对马拉维、赞比亚的债权分别为3.23亿美元、5.55亿美元。  

两家多边开发银行均坚称，应依据惯例享有优先债权人地位，但各国政府与其他债权人持反对意见。  

争议焦点之一是它们的商业模式：尽管非洲进出口银行与贸易开发银行的利率通常低于商业贷款，但远高于传统优惠贷款，且需向非主权或私人股东分红。  

因此，部分观点认为，它们应被视为商业债权人，而非优惠融资提供者。赞比亚财政秘书费利克斯·恩库鲁库萨（Felix Nkulukusa）6月向路透社表示，赞比亚政府认为非洲进出口银行应与商业债权人一同参与债务重组。  

“这不是优惠贷款，而是商业贷款。”他说。  

赞比亚财政部长西通贝科·穆索科瓦内（Situmbeko Musokotwane）此前曾表示，不会将非洲进出口银行与贸易开发银行置于商业债权人之上；彭博社随后报道，加纳官员也持相同立场。  

争议中存在细微差异：例如贸易开发银行向赞比亚政府提供的部分融资属于贸易融资贷款，这类贷款通常不纳入重组范围。  

但贸易开发银行同意延长这些贷款的还款期限。该行董事总经理阿德马苏·塔德塞（Admassu Tadesse）向彭博社表示，这一决定是为“以建设性方式助力各方推进进程”。  

商业债权人则认为，这些贷款的期限已超出典型贸易融资范畴，应纳入整体债务重组。  

“在我看来，这对贸易开发银行而言有些严苛。”ODI全球发展融资高级研究员克里斯·汉弗莱（Chris Humphrey）表示。  

但整体局势引发了对非洲大陆多边开发银行贷款可得性与定价的担忧。  

信用评级受威胁

对两家多边开发银行而言，争议结果可能对其信用评级产生深远影响。  

6月，惠誉评级（Fitch Ratings）将非洲进出口银行评级下调至BBB+（投资级最低评级，仅高于垃圾级），理由是重新评估后认为该行“信用风险高”且“风险管理政策薄弱”。  

惠誉指出，该行对加纳与赞比亚的主权贷款可能被纳入重组，这“将影响我们对该行政策重要性的评估，并加剧其战略相关风险”。  

基于这一可能性，惠誉认为非洲进出口银行的不良贷款率应定为7.1%，而非该行自行报告的2.3%。  

7月，穆迪（Moody’s）将非洲进出口银行长期发行人与优先无担保债券评级从Baa1下调至Baa2，展望从稳定调整为负面。  

穆迪表示，预计该行对加纳与赞比亚的贷款将按商业债权人损失标准重组，存在资本风险；同时，该行“融资质量因资金来源范围缩小而下降，且这一趋势预计将持续”。  

贸易开发银行方面，惠誉已于2024年9月将其评级展望从稳定下调至负面，同样因担忧“主权债务重组可能导致该行遭受重大信用损失”。  

两家银行担忧，评级下调可能影响其获取低成本融资的能力。  

两家银行的支持者包括法国、德国、意大利、日本、英国的开发金融机构，以及中国进出口银行、国家开发银行；贸易开发银行还拥有非洲开发银行与世界银行的信贷额度。  

“信用资质是关键问题——这些银行依赖外部投资开展放贷，若被纳入重组，其贷款风险将上升。”泛非风险情报咨询公司（Pangea-Risk）高级非洲分析师扎伊纳布·胡森（Zaynab Hoosen）表示。  

“进而在股东与投资层面，它们的融资成本将上升，引发运营层面的多米诺骨牌效应。”她向《全球贸易评论》（GTR）表示，“非洲的优惠贷款本就不足，能在债务困境时依赖的机构也有限。”  

定价与可得性

胡森认为，惠誉的下调“令人担忧”。  

“若非洲进出口银行因风险认知上升而增加融资成本，它很可能将更高利率转嫁给非洲主权借款人，并可能缩减新增贷款规模。”她说。  

对于贸易开发银行向赞比亚政府提供的贸易融资贷款，胡森补充道：“难道要让民众因政府无法偿还债务而得不到必需品吗？而且这还是前政府的债务，与现任政府无关。”  

非洲进出口银行则反驳了惠誉的评级下调决定。该行6月发布声明称，这一决定“基于错误观点，即该行的成立条约可被违反而无需承担后果”。  

该行表示，由53个非洲国家签署的成立条约规定，其无需参与债务重组谈判。  

非洲联盟2003年设立的治理监督机制“非洲同侪审议机制”（African Peer Review Mechanism）也发表声明称，将主权债权等同于商业贷款“存在缺陷”。  

“这种做法反映出对非洲金融机构治理架构与非洲内部开发融资本质的误解。”声明称，“惠誉将加纳、南苏丹、赞比亚邀请非洲进出口银行协商贷款偿还，曲解为‘有意违约或取消优先债权人地位’。”  

即便非洲进出口银行与贸易开发银行未能避免被纳入重组，潜在损失也不会对其构成生存威胁。  

ODI的汉弗莱表示，过去25年，多边开发银行的不良贷款组合“显著改善”，它们大力提升风险管理与贷款准备能力，以增加进入债券市场的机会、降低融资成本。  

“它们在这方面取得了成功。”他向《全球贸易评论》表示，即便不良主权贷款被重组，也不会完全冲销。  

“即便在这三个国家的敞口遭受重大损失，也绝不会对它们造成毁灭性打击。从敞口占整体贷款组合的比例来看，规模并不大，财务上完全可控。”  

他认为，评级下调“固然不利”，但不太可能显著影响融资成本，因此未来贷款利率未必会上升。  

但担忧在于，若此次重组成为先例，可能影响非洲大陆其他主权债务争议。  

“未来可能有其他国家进行主权债务重组，而这些国家也可能从这类机构或类似机构获得过贷款。”汉弗莱说。  

贸易开发银行的塔德塞已警告这一后果，称将多边开发银行纳入重组将树立“危险先例”，最终推高全非洲的融资成本。  

“这影响重大：对整体贸易融资意味着什么？”泛非风险的胡森补充道，“这可能成为非洲的决定性时刻。”  

优惠性质还是商业性质？

这一局面引发对两家多边开发银行运营本质的质疑。  

非洲法律支持机构法律顾问维克多·奥杰（Victor Ojeah）在6月为《非洲经济法学刊》（Afronomicslaw）撰写的文章中指出，非洲进出口银行及其同行“依据混合法律授权运营，往往融合主权与商业融资模式”。  

“尽管其贷款条款以发展为导向，但定价接近市场水平；它们对优先债权人地位的主张虽在规范层面具有说服力，但在现有金融体系中缺乏全球共识支撑。”  

出口融资咨询公司GKB Ventures董事总经理加布里埃尔·巴克（Gabriel Buck）认为，若多边开发银行以相对高利率放贷，或向无需紧急债务减免的主权借款人放贷，其优先债权人地位难以成立。  

“我坚信，多边开发银行仅在提供优惠贷款时，才应享有优先债权人地位。”他向《全球贸易评论》表示。  

“优惠贷款需符合国际货币基金组织（IMF）与世界银行的定义，通常期限约20年，总成本约1%，或属于债务减免或紧急救助计划范畴。”  

巴克认同，在此情况下，优先地位有助于多边开发银行提升信用资质、降低融资成本，最终以更优惠条件放贷。  

“但如果它们不以优惠条件放贷、在出口信用机构（ECA）可提供融资的市场放贷，或向存在商业融资渠道的国家提供支持，这一理由便不成立。”  

巴克补充道，在部分情况下，优先债权人地位“可能降低商业或出口信用机构进入市场的意愿”。  

“它们完全可以为特定项目放弃这一地位，但接受偿付优先级降低的情况很少发生。因此，多边开发银行与出口信用机构在商业市场的联合融资极为罕见。”  

前进方向

债权人认可非洲进出口银行与贸易开发银行优先地位的可能性渺茫。路透社4月报道，巴黎俱乐部（参与主权债务谈判的债权国集团）成员坚持要求将这两家银行的贷款纳入重组。  

尽管非洲进出口银行主张成立条约禁止各国将其纳入重组，但奥杰律师指出，优先债权人地位并非国际法规定，而是长期形成的惯例。  

“加勒比开发银行等其他地区多边开发银行依据类似原则运营，但未获得国际社会赋予的优先债权人地位。”他说。  

“那么问题来了：为何非洲多边金融机构应享有特殊优先地位，而其他地区的多边机构却没有？”  

IMF曾于2022年试图解决这一问题，发布工作人员文件提出判定多边开发银行是否符合重组优先地位的标准：需证明其具有全球成员资格、在过往重组中享有优先地位、无商业股东。但IMF理事会否决了该提案，意味着争议仍需逐案解决。  

ODI的汉弗莱认为，该工作人员文件存在缺陷，未涉及利率问题。“对我而言，这是核心所在。”  

但汉弗莱表示，需要IMF、世界银行“全球主权债务圆桌会议”或G20“共同框架”出台国际协议，“为这些多边开发银行提供明确指引”。  

“我们应鼓励它们以发展而非商业为导向放贷，但无论如何，这些都是快速发展的有用开发机构。”  

奥杰认为，长期而言需重新评估全球金融架构，但提出了临时解决方案：为地区多边开发银行设立特殊优先待遇类别。  

“这些机构可获得有限债务减免（如限时延期偿付），无需遵循商业债权人的完整重组条款。”  

他认为，若以协调、透明的方式实施，这一方案“可为债务国政府与地区放贷机构提供喘息空间，同时维护整体债务重组的完整性”。  

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