中美关税冲突下跨境供应链原产地合规思路（上篇）：中美原产地判定标准差异解析

原产地（Country of Origin）是指货物或商品的生产、制造或获得实质性加工的国家或地区。根据WTO《原产地规则协定》（Agreement on Rules of Origin），“原产地规则是指任何成员国为确定货物原产地而实施的具有普遍适用性的法律、法规和行政裁决”。在同一原产地规则框架下，货物的原产地具有唯一性，仅能归属单一来源国，这一原则是保障贸易统计准确性与政策执行有效性的基石。

原产地规则作为国际贸易中判定货物“经济国籍”的法律标准，其精准认定不仅直接决定了进口货物的关税待遇（如优惠税率或惩罚性关税），还关联到反倾销税、反补贴税、配额限制、禁运措施等贸易政策的定向适用, 是关税征收、贸易管制等非优惠贸易政策适用的法律依据。原产地规则已超越单纯的技术认定工具，演变为关税机制运行的核心支柱与决定企业生存空间的战略武器。

根据政策适用范围不同，原产地规则可以分为优惠原产地规则与非优惠原产地规则。

作为特定贸易协定的核心配套规则，优惠原产地规则用于判定货物能否享受协定项下的关税减免等优惠待遇。这些规则通常由自由贸易协定或区域经济合作组织制定，旨在促进成员国之间的贸易往来，降低贸易成本。例如，中国依托其签署的区域贸易协定（如RCEP），降低区域内贸易门槛，促进区域价值链融合；美国则在其主导的自由贸易协定（如USMCA）中，制定更为严格且高度细化的标准（如特定产品的区域价值含量要求、劳动价值含量标准及原产材料追溯机制等），其根本目的在于深度绑定区域内产业链，确保协定带来的关税减免利益主要惠及成员国内部。

此类规则的标准通常严于非优惠规则，以便防止非成员国通过简单转口获取关税优惠。例如RCEP协定要求区域价值成分（RVC）不低于40%（非优惠原产地中RVC只需超过30%），才能享受成员国之间的优惠税率。优惠原产地规则的标准需严格依据其签订的相关贸易协定及配套法规进行具体分析。

非优惠原产地规则是国际贸易中的普适性基础规则，适用于不享受自由贸易协定优惠待遇的货物。其核心功能在于确定货物的“经济国籍”，进而实施最惠国税率、国别贸易管制、进行贸易统计等。其核心判定标准通常聚焦于“完全获得”或“实质性改变”。非优惠原产地规则最直接、最广泛地影响那些不享受双边或多边优惠贸易协定待遇的非协定伙伴国。

鉴于中美两国尚未签订自由贸易协定，其优惠原产地规则互不适用。因此，下文将重点探讨两国在非优惠原产地判定规则和标准上的差异。

中国非优惠原产地规则以国务院《进出口货物原产地条例》（国务院令第416号，下称“《条例》”）为法律基石，海关总署《关于非优惠原产地规则中实质性改变标准的规定（2024修订）》（下称“《规定》”）作为《条例》的补充规则，由海关总署统一行使原产地判定、标记监管和违规处罚权。《条例》第三条将判定标准划分为“完全获得”和“实质性改变”两大标准：完全在一个国家（地区）获得的货物，以该国（地区）为原产地；两个以上国家（地区）参与生产的货物，以最后完成实质性改变的国家（地区）为原产地。

海关总署是中国原产地规则的核心主管机构，主导规则制定、原产地判定和相关标准的解释。通过查验货物、审核证件、开展原产地调查等方式，海关依据中国法律法规及相关国际协定，确定商品的原产国或地区，对进出口商品的原产地进行审核和判定，确保商品符合相应的原产地标准。

美国尚未制定非优惠原产地统一法典，其规则散见于《1930年关税法》和《联邦法规》第19编中。《1930年关税法》（19 U.S.C.§1304）规定了原产地的标记义务，强制要求所有进口货物必须清晰标注原产地名称，违者将面临罚款或扣货；美国《联邦法规》第19编第134部分明确了1930年关税法第304节原产地标记要求和例外情况的执行细则，包括标记形式、位置、豁免规则等操作性要求，确立了判定进口货物“原产地”的核心框架；此外，过往司法判例为原产地判定的原则提供了具体内涵。

在美国，美国海关与边境保护局（下称“CBP”）和美国商务部（下称“DOC”）均在原产地判定方面均具有一定的裁定权，但各自的工作重点、核心职责和工作机制存在明显差异。

CBP作为货物进口的核心监管机构，主导日常进口货物的原产地认定和管理。其核心职责是依据《1930年关税法》及《联邦法规》第19编，审查确定商品原产地，确保关税征收、原产地标记及贸易协定关税优惠的准确适用。其具体工作涵盖：

（1）审核文件；

（2）稽查进口商品原产地标识真实性；

（3）结合以往裁决案例和司法判例标准对多国加工商品的原产地作出具有法律约束力的结论；以及

（4）发布具有法律效力的原产地预裁定文件等。

CBP主要工作机制强调通关便利性和一致性，力求在各类进口商品之间形成统一适用的标准。其裁定结果直接影响进口商品的关税缴纳和市场准入。

DOC专注于贸易救济措施中的原产地规则执行，其核心职责是确保进口商品的原产地符合贸易救济措施的适用范围，重点防范通过第三国加工规避反倾销税和反补贴税的行为，从而保护美国国内产业免受不公平贸易行为的损害。商务部通过以下方式开展相关工作：

（1）范围裁定：确定进口商品是否属于反倾销或反补贴令的适用范围；

（2）情势变迁复审：根据市场变化或生产过程的调整，重新评估进口商品的原产地；

（3）原产地调查：对进口商品的生产过程、原材料来源等进行深入调查，判断其是否符合实质性改变的标准；以及

（4）政策制定与调整：根据国际贸易形势和国内产业需求，制定和调整原产地规则及相关贸易政策。

《联邦法规》第19编第351部分（19 CFR 351）规定：“部长可采用任何合理方法进行认定，且不受其他机构裁决约束（包括美国海关与边境保护局（CBP）的税则归类与原产地标记裁定）。” DOC具有“反规避调查权”，可以独立作出与原产地相关的效力裁定，认定的结果可以与CBP不同，进而追征惩罚性关税。

CBP和DOC在原产地判定方面既有相似之处，也有显著差异。两者都具有原产地裁定权，但CBP的工作重点在于日常进口货物的管理和通关便利性，而DOC则更注重贸易救济措施的执行和国内产业保护。当CBP和DOC的裁定结果不一致时，进口商通常需要同时遵循两者的要求。同时，进口商可以向美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼，对相关裁定提出异议。这种机制既保证了贸易救济措施的有效执行，也为进口商提供了法律救济途径。

《条例》和《规定》对原产地判定的两种标准提供了清晰具体的方法和依据：完全获得标准适用于完全在一个国家（地区）获得的货物，实质性改变标准则以税则归类改变为首要依据，辅以价百分比计算及特定工序标准作为补充。

 “完全获得”是指完全在一个国家（地区）获得的货物，包括：

（1）在该国（地区）出生并饲养的活的动物；

（2）在该国（地区）野外捕捉、捕捞、搜集的动物；

（3）从该国（地区）的活的动物获得的未经加工的物品；

（4）在该国（地区）收获的植物和植物产品；

（5）在该国（地区）采掘的矿物；

（6）在该国（地区）获得的除本条第（一）项至第（五）项范围之外的其他天然生成的物品；

（7）在该国（地区）生产过程中产生的只能弃置或者回收用作材料的废碎料；

（8）在该国（地区）收集的不能修复或者修理的物品，或者从该物品中回收的零件或者材料；

（9）由合法悬挂该国旗帜的船舶从其领海以外海域获得的海洋捕捞物和其他物品；

（10）在合法悬挂该国旗帜的加工船上加工本条第（九）项所列物品获得的产品；

（11）从该国领海以外享有专有开采权的海床或者海床底土获得的物品；

（12）在该国（地区）完全从本条第（一）项至第（十一）项所列物品中生产的产品。

同时，在确定货物是否在一个国家（地区）完全获得时，不考虑下列微小加工或者处理：

（1）为运输、贮存期间保存货物而作的加工或者处理；

（2）为货物便于装卸而作的加工或者处理；

（3）为货物销售而作的包装等加工或者处理。

海关总署在《规定》的第四条到第六条对“实质性改变”的具体标准进行了解释。

首先，“税则归类改变”标准，是指在某一国家（地区）对非该国（地区）原产材料进行制造、加工后，所得货物在《中华人民共和国进出口税则》中的四位数级税目归类发生了变化。例如棉花的税目归类前四位数为“5201”，在中国加工为棉布，其税目归类前四位数变更为“5208”，因此货物发生实质性改变，原产地为中国。

其次，“从价百分比”标准，是指在某一国家（地区）对非该国（地区）原产材料进行制造、加工后的增值部分超过了所得货物价值的30%。用公式表示如下：

“工厂交货价”是指支付给制造厂生产的成品的价格。

“非该国（地区）原产材料价值”是指直接用于制造或装配最终产品而进口原料、零部件的价值（含原产地不明的原料、零配件），以其进口“成本、保险费加运费”价格（CIF）计算。

最后，“制造、加工工序”标准，是指在某一国家（地区）进行的赋予制造、加工后所得货物基本特征的主要工序。

《规定》第七条指出，以制造、加工工序和从价百分比为标准判定实质性改变的货物在《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》（下称《清单》）中具体列明，并需要按列明的标准判定是否发生实质性改变。未列入《清单》货物的实质性改变，应当适用税则归类改变标准。

美国《联邦法规》第19编第134部分和第177部分确立了判定进口货物“原产地”的核心框架。原产地是指任何进入美国的外国来源物品的制造、生产或种植国。其判定遵循两大基本原则：

（1）“完全获得”原则： 货物完全在某一国家或地区生长、生产或制造；

（2）“实质性改变”原则： 对于在两个或两个以上国家获得或生产的货物，其原产地取决于该材料在后续加工国是否经历了“实质性转变”（substantial transformation）。关键点在于，该加工过程必须赋予货物全新的身份，表现为其具有了新名称、新特性或新用途，且这些属性必须与加工前的原材料存在本质区别。只有满足此标准的加工国家或地区，才能被认定为该货物的原产地。

对于一般进口货物，主要由CBP行使原产地管辖权，具体包括：实施原产地核查与标记稽查、签发具有法律效力的原产地预裁定、对违规企业处以罚款（如错误标记原产地）。虽然CBP的判定标准同采用“完全获得”与“实质性改变”原则，但因判例法主导解释权，其适用远较成文法复杂，CBP主要根据货物的本质特性和最终用途变化，参照以往裁定结果和司法先例中的推理和结果进行个案式裁定。

对于涉及反倾销、反补贴领域的货物，DOC将独立对其进行原产地判定。当利害关系方(相关商品的制造商、生产商或出口商等)提出请求或部长自行决定时，部长将启动并进行范围调查，并发布范围裁定（Scope Ruling），以确定某产品是否属于税令范围（反倾销/反补贴税令所覆盖的商品范围）。部长将依据税令范围文本，结合相关商品描述、既往或同期裁定、国际贸易委员会（ITC）对涉案税令的裁定或者其他相关证据作出裁定。其中，原产地调查是范围裁定的一个重要考量因素。DOC的原产地判定标准更为严格和灵活，部长进行原产地认定时，可开展个案化的“实质性改变”分析，还可以根据产品的核心部件生产地和赋予产品本质特性的加工地进行考量。

依托于《条例》和《规定》，中国对非优惠原产地货物“实质性改变”的认定采用清晰量化的框架。除《清单》中所列商品需严格按专项标准判定，其他未列入《清单》的货物的实质性改变，应当全部适用税则归类改变标准。值得注意的是，虽然《规定》在2018年和2024年经历多次修订，但是其配套附件《清单》自2005年施行以来基本沿用至今。2005年至2025年间，海关总署仅在2011年第39号公告中进行一次修订，将税目8412、9026项下产品原产地标准由“税则归类改变”修订为“税则归类改变或者从价百分比30%”。这一调整属于对特定税号标准的补充，未改变清单整体结构，也未新增商品类别。因此，从事新兴产业、研发高科技产品的企业，涉及未列入《清单》的商品，仅能依靠税则归类改变标准确定原产地，存在较大实践难度。

相对而言，美国对非优惠原产地货物“实质性改变”（Substantial Transformation）的认定无量化标准，呈现显著个案化特征。

5.2.1  CBP判定标准

CBP采用的“实质性改变”原则的确立最早可以追溯到1908年美国联邦最高法院在Anheuser-Busch Brewing Ass’n v. United States, 207 U.S. 556 (1908)中 的奠基性判决，该案例指出构成 “实质性改变” 必须满足：商品经过加工后，必须获得新的名称（Name）、特性（Character）或用途（Use），且与原材料存在本质区别。而后CBP在2013年4月29日发出的编号为H215657的裁决书[1]中指出：为判定将不同来源的部件组装成制成品是否发生实质性改变，CBP会综合考虑所有情况，并基于个案进行认定。在这种情况下，主要考虑因素包括：产品零部件的原产地、在某国境内进行的加工程度，以及此类加工是否使产品具有新的名称、特性和用途。没有哪个因素是决定性的，关键在于操作的程度以及零部件是否失去其特性并成为新商品的组成部分。分析CBP的原产地裁决文书可以发现，“名称、特性、用途”三要素标准一直沿用至今。

（1）名称改变：商品经过加工后，其商品在商业上的通用名称发生本质改变。在裁决案例H322417[2]中，某公司的一款智能手表涉及多国生产，核心PCBAs（主板MLB和传感器板）在中国台湾通过SMT（表面贴装技术）制造，最终组装（FATP）在中国完成。CBP认为中国台湾通过SMT将数百个独立通用元器件转化为具有全新名称（PCBA）和复杂功能（智能手表核心）的新物品。元器件在这个过程中失去独立身份和名称，成为新物品（PCBA）的组成部分。因此判定智能手表的原产地是中国台湾。

（2）特性改变：商品的物理/化学属性或功能发生本质变化。例如，编号H304910裁决案例[3]的核心争议在于：使用墨西哥制造的印刷电路板组件（“PCBA”）和部分中国组件在中国组装后，灯具原产地是墨西哥还是中国，这决定了是否需缴纳美国301条款对中国产品加征的关税。CBP认为核心转变发生在墨西哥PCBA生产赋予产品本质特征（发光），构成实质性改变，而在中国组装的汽车LED灯具是简单的组装，组装过程未改变部件本身的物理形态或材料构成，中国工序未改变其本质，故灯具的原产地是墨西哥（PCBA制造地）。

（3）用途改变：商品的终端使用场景发生根本转型。例如在第N307523号裁决[4]中，某加拿大公司从中国进原始制动盘铸件，在加拿大经过一定的制造过程，使其达到最终使用规格。CBP认为中国铸件毛坯已具备刹车盘的“基本特征”，最终用途（作为刹车盘）在进口加拿大时已预先确定，加拿大的加工虽必要，但未改变其根本特性或用途，属于精加工而非根本性转变。因此未发生实质性改变，刹车盘的原产地是中国。

通常而言，最小化或简单的装配操作（与复杂或有实质意义的操作相对）不会导致实质性改变。此外，在确定是否发生实质性改变时，产品设计和开发投入的资源、装配后检验和测试程序的范围与性质、以及实际制造过程所需的技术水平等因素也可能具有辅助参考价值。

5.2.2  DOC“实质性改变”判定标准

DOC的判定标准更为灵活，根据《联邦法规》第19编第351部分（19 CFR 351.225(j)）规定，DOC部长进行原产地认定的实质性改变分析时，可考量以下因素：

（1）下游加工产品是否与上游产品属于不同类别的商品；

（2）产品的物理特性（含化学、尺寸及技术特性）；

（3）下游产品的预期最终用途；

（4）在第三国加工的生产成本/增值幅度；

（5）第三国加工的性质及复杂程度；

（6）在第三国的投资水平。

在上文的分析中不难发现，中美两国在原产地判定层面存在显著差异。从法律基础、执法机构到判定规则，再到“实质性改变”标准的细化，这些差异不仅反映了两国贸易政策的重点，也给跨境供应链中的企业增加了的合规挑战。企业在跨境贸易中必须精准把握这些差异，才能有效规避潜在的贸易风险，确保供应链的稳定运行。

然而，认识到规则的复杂性仅仅是起点。面对中美迥异的判定标准，企业在交易中想要寻求确定性、降低通关风险、并据此优化供应链布局和贸易策略，就不仅需要“知规则”，更要懂得如何高效、合规地“用规则”。下篇，我们将聚焦于企业获取原产地“确定性”的核心工具——原产地预裁定制度，系统解析中美两国的预裁定机制，探讨其申请流程、适用范围以及实操要点，为企业优化跨境供应链合规策略提供指引。